План Козака и нерв Кудрина

Чем дальше правительство продвигается по пути реформы исполнительной власти, тем больше это напоминает старый анекдот. «Как найти Площадь Пушкина?» -- «Умножить длину Пушкина на ширину Пушкина». Вчера кабинет министров обсуждал ход административной реформы по двум направлениям - как выстроить структуру министерств, служб и агентств и как мотивировать чиновников в такой структуре работать. По первому вопросу решено полностью положиться на мнение «архитектора реформы» Дмитрия Козака, а по второму выдвинуты две смелые идеи, из которых одна - красивая, а другая - красивая до невозможности. Во-первых, всех чиновников, «разжалованных» из заместителей министров на нижестоящие должности, предложено считать топ-менеджерами. А во-вторых, реформаторы пытаются изобрести механизм, позволяющий платить чиновникам по результатам их работы.

«Главное -- правильно распределить вертикаль по горизонтали», -- с таким обращением к чиновникам аппарата правительства недавно обратился чрезвычайно высокопоставленный сотрудник этого самого правительства. Вчера же министр-администратор Дмитрий Козак и министр-финансист Алексей Кудрин заявили о том, что правительство одобрило единственно верную и эффективную архитектуру исполнительных органов власти. Она заключается в следующем: есть руководитель того или иного ведомства, у которого - два заместителя и еще в подчинении девять-десять департаментов. Внутри департаментов допускаются отделы -- их пока никто не регламентировал. Численность ведомств планируется сократить как минимум на 20%.

Министр Кудрин, который до последнего момента не решался пускать «под нож» своих многочисленных заместителей, еще в среду публично отрекся от прежнего оппортунизма. А вчера пошел еще дальше. Он сообщил, что два заместителя министров плюс чрезвычайно усиленные начальники департаментов - «это простая и ясная система с четкой ответственностью и вертикалью, разделяющей правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные функции». За что получил благодарность от премьера Михаила Фрадкова прямо на вчерашнем заседании кабинета. «Алексей Леонидович перешагнул ведомственные интересы, -- сказал премьер. - Он чувствует нерв». Г-на Фрадкова в поощрении министра финансов поддержал вице-премьер Александр Жуков. На заседании правительства он всячески одобрил «конструктивизм министров» - иными словами, непротивление в виду сокращения числа их замов, отметил правильность усиления роли начальников департаментов, сказал, что те теперь станут не просто аппаратчиками, а людьми, «ответственными за концептуальные вопросы».

Идея назвать бывших заместителей министров «топ-100», похоже, привела в восторг министров, которые еще пару дней назад не знали, как удержать вокруг себя самых квалифицированных подчиненных. Премьер в конце заседания правительства подвел черту: «Топ-100 - это абсолютно понятные люди». И добавил: «Годы витало, что чиновники должны быть ответственными. И вот они становятся». Руководителей департаментов для пущей красоты решено именовать директорами. И, по словам г-на Кудрина, ко многим из них «перейдут те функции, которые раньше были у заместителей министров». Как пояснил после заседания г-н Кудрин, в девяти федеральных министерствах число заместителей министров сокращается с более чем 250 до 18 (г-н Козак сообщил, что все они будут назначены или внесены в правительство для утверждения в течение недели), а число директоров департаментов -- с 250 до 100. «Директоры департаментов -- это сто ведущих менеджеров по выработке политики, подготовке правил игры для бизнеса, это «топ-100», -- сказал глава Минфина. Подсчитаны также и топ-менеджеры, которые будут реализовывать политику, выработанную топ-100. Алексей Кудрин сообщил, что в федеральных службах и агентствах будет 46 руководителей, которым достанется в помощь 123 заместителя. «Фактически это будут 169 человек, являющихся ведущими менеджерами по исполнению принятых решений», -- сказал министр финансов.

Неизвестно, что все-таки даст больший эффект -- «разделяющая вертикаль по горизонтали ответственности» или ответственность, подкрепленная, по словам министра финансов, «всерьез повышенной зарплатой». Но в бюджете все останется по-прежнему. Г-н Кудрин лично пообещал, что, хотя статус чиновникам компенсирует зарплата, роста расходов не будет. Зато через пять дней он намерен представить «конкретные предложения» о том, как дифференцировать зарплату чиновников в зависимости от объема исполняемой ими работы.

«Решено, что размер зарплаты будет зависеть от объема нагрузки по выработке нормативных решений, -- сообщил глава Минфина. -- Мы готовим конкретные предложения на этот счет, однако пока они не согласованы, и Минфину даны пять дней по окончательной выработке соответствующих предложений». По его словам, накануне все министры собрались у г-на Фрадкова и выработали примерные параметры зарплаты министерских чиновников. «Нужно выйти на минимальный уровень, обеспечивающий привлечение квалифицированных специалистов на эту работу», -- пояснил задумку г-н Кудрин. Спасаться от разрастания расходов предлагается путем сокращений. «Объем такого сокращения по центральным аппаратам составит 19-20%, что и станет фондом для перераспределения зарплаты», -- сказал г-н Кудрин. Сокращение расходов рисуется в геометрической прогрессии. Высвободятся здания и прочие производственные мощности: «Не надо будет платить арендную плату, оплачивать электроэнергию, однако эти положительные последствия скажутся позднее».

Эксперты видят в новых конструкциях много подводных камней. "Зарплата конкретного чиновника, если она ориентирована на оплату по результатам работы, подразумевает наличие контракта. Это позволяет в контракте прописать круг обязанностей и каких результатов в своей деятельности должен добиться чиновник в течение срока действия контракта. Должен существовать определенный регламент работы ведомства", -- говорит глава наблюдательного совета "Ренессанс Капитала" Александр Шохин.

"Контроль за выполнением регламента -- важный вопрос, -- говорит научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин. -- Для этого в структуре предусмотрены контрольные органы. Но в нынешней ситуации они подчинены министерствам, и поэтому не могут их контролировать. Либо надо делать независимые надзорные органы - вроде того независимого прокурора, который разоблачал президента Клинтона, а тот с ним ничего не мог сделать; либо надо всё построить в вертикаль власти. В бюрократической системе организовать эффективный контроль невозможно. Поэтому и придумало человечество демократическую систему: разделение властей, парламент, политические партии, скандальную прессу. А если этого всего нет - тогда никакое разделение функций не поможет".

"В зависимости от объема функций можно определять финансирование того или иного ведомства исходя не из его штатной численности, а из реальных функций. Но федеральные министры не могут получать зарплату в зависимости от функций, -- говорит г-н Шохин. -- Например, у министра транспорта и связи окажется численно на одну функцию меньше, чем у министра финансов. Было бы неправильно платить одному больше, другому меньше, и тогда пришлось бы разделить функции между министерствами примерно поровну. И главное, чтобы установка на корелляцию зарплат в зависимости от числа функций не выразилась в том, что министерства и ведомства будут для повышения зарплат натягивать на себя функции, которые вообще являются избыточными для государственного регулирования".

А Евгений Ясин уточняет, что в министерствах и службах вообще сложно оценить персональную эффективность: "Что касается агентств, которые призваны оказывать публичные услуги, то для тех функций, которые они выполняют, можно определить регламенты - то есть некий порядок, чтобы услуги оказывались качественно. Тогда можно будет количественно определить результат работы агентств. Что касается министерств и надзорных органов, то тут дело обстоит намного сложнее. Моя позиция такая: есть творческие и политические функции, где результаты работы во многом зависят не от способностей человека, а от того, как складывается обстановка и даже просто от «повезет - не повезет». Эффективность работы там во многом определяется способностью быстро ориентироваться в ситуации и принимать нестандартные решения. Такую работу не удастся полностью зарегламентировать".

Александр Шохин согласен с такой постановкой проблемы, но и здесь видит опасности: "Если говорить об агентствах, то там прежде всего можно выстраивать некие целевые ориентиры и платить зарплату в зависимости от достижения этих ориентиров. Приведу пример: для службы ГИБДД целевым показателем является, по сути, не количество оштрафованных, а снижение количества несчастных случаев на дорогах. Можно ввести бонусную систему в зависимости от достижения этого целевого показателя. Однако тогда статистику несчастных случаев можно подделать для повышения зарплаты. Тут опять встает проблема наличия независимых надзорных органов. Надзорные органы в нынешней системе подчинены министерствам, поэтому непонятно, как они будут следить за тем, какой объем работы эти министерства выполняют. Кстати, в самих надзорных службах будет очень трудно определить объем работы, потому что они занимаются контролем за соблюдением законодательства, и непонятно, как посчитать количественно эту работу".

Однако необходимость платить ответственным чиновникам достойные деньги не вызывает сомнений. "В любом случае зарплата должна быть высокой, обеспечивающей достойный уровень жизни для чиновников, чтобы им не приходилось добирать за оказание государственных услуг с клиентов, -- говорит г-н Шохин. -- Есть категория чиновников, которых можно условно называть «лицами, принимающими решения». Оплата их труда должна ориентироваться на коммерческий сектор и быть не меньше чем 30% от зарплаты в коммерческом секторе, чтобы квалифицированные коммерсанты при переходе на госслужбу не превращались в бомжей".

Время новостей , 2.04.2004

| | Поделиться