Вместо «компактного» правительства с разделением правоустанавливающих и правоприменительных функций общество получило раздутую на треть против прежнего «пирамиду власти», а вместо сокращения лишних функций государства - урезанные полномочия премьера. Таков общий итог административной реформы, которую готовили четыре года, а провели за три дня. Формально она завершится в ближайший четверг, когда кабинет разделит функции между новыми министерствами, службами и агентствами. Но работа Белого дома останется парализованной до лета, пока не будут сформированы штаты новых ведомств.

Компактное государство

История административной реформы в России, как и большинства других, началась с программы Грефа образца 2000 года. На первый президентский срок Владимир Путин шел под либеральными лозунгами, в числе которых было «компактное» государство, ориентированное не на регулирование всего и вся, а на «оказание услуг» гражданину. Поэтому в первом послании президента Путина парламенту говорилось о «снижении административного давления» на бизнес - для реализации этого тезиса был разработан пакет законов по дебюрократизации экономики.

Но либералы из Центра стратегических разработок и Минэкономразвития не уставали повторять, что реформы невозможно довести до конца с доставшимся от советской эпохи чиновничьим аппаратом. Проблема касалась прежде всего правительства - главного «инструмента» преобразований. Поэтому в путинском послании 2001 года уже говорилось о «подготовке к административной реформе и в первую очередь» реформе правительства. В послании 2002 года Путин усилил давление на Белый дом - было уделено больше внимания административной реформе и предложено отказаться от отраслевых министерств. В итоге Путин прямо поручил премьеру представить предложения по реформе правительства. Касьянов «перепоручил» дело руководителю аппарата правительства Игорю Шувалову, и к концу 2002 года правительство представило план реформы самого себя. Он предполагал сокращение числа ведомств, однако лишь в неопределенной перспективе.

Подсчеты

Дальнейшее напоминало предновогоднее выбрасывание старой мебели из окон - вполне в итальянском духе. Ведомства соревновались друг с другом, кто найдет у себя самую ненужную и смешную функцию, а потом смело откажется от нее. МИД, например, согласился не регулировать «посещения родственниками воинских захоронений за рубежом». Вывести реформу из тупика попытался президент Путин - в послании 2003 года он обещал дать правительству «политический импульс» для ее ускорения. Импульс был дан. Административную реформу 'отняли' у Германа Грефа и поручили специальной правительственной комиссии во главе с вице-премьером Борисом Алешиным.

Комиссия совершила трудовой подвиг, перелопатив более 5 тысяч функций государства и найдя, что почти тысяча из них - лишние.

Но в Кремле следящая за реформой группа Дмитрия Козака обнаружила, что комиссия признает нужными функции вроде заготовки «веточного корма для охотхозяйств», и заставила пересчитать часть функций по второму кругу. В итоге комиссия подготовила около 400 проектов постановлений правительства по отмене избыточных функций, но оказалось, что принимать их некому.

С чистого листа

Российское правительство постигла судьба жильцов, которые ленятся начинать ремонт в своей квартире, - в конце концов сосед сверху заливает потолки и ремонт приходится начинать поневоле.

К моменту отставки кабинета Касьянова проблема «зависшей» административной реформе стало уже общим местом. Месяц спустя, после того как Путин предъявил обществу сначала нового премьера Фрадкова, а затем и принципиально новую структуру правительства, реформа неожиданно стала едва ли не самой продвинутой. После трех лет обсуждений бесчисленных вариантов и схем будущего устройства исполнительной власти структуру правительства «нарисовали» за три дня, не особо оглядываясь назад.

В роли автора опять выступил глава МЭРТ Герман Греф. Но его «главным редактором» стал Дмитрий Козак. Реформаторы спешили, и результаты получились соответствующими.

На первый взгляд, о целях реформы не забыли. Министерств было 23, осталось 14 - вот вам и компактность. Старые министерства и правила игры в отрасли вырабатывали, и на практике их применяли. Теперь же никакого конфликта интересов: за правила отвечают министерства, а за их применение - совсем другие структуры - федеральные службы и агентства. При этом службы контролируют и надзирают, а агентства - управляют госактивами в различных секторах и оказывают услуги населению. В общем, полное разделение труда.

На самом деле картина несколько иная. Ожидать, как обещал премьер Фрадков, что «чиновников должно стать меньше, а работать они должны эффективнее», не приходится. За счет новых служб и агентств число федеральных ведомств увеличилось с 53 до 76. Каждое министерство поглотило два-три старых ведомства. При этом отказа от отраслевых ведомств не произошло. В правительстве осталось по крайней мере три мощных лоббиста: министерства сельского хозяйства, промышленности и энергетики, транспорта и связи. Причем Минпромэнерго стало чемпионом нового правительства по количеству подведомственных служб и агентств - 8. Чуть меньше у Министерства транспорта и связи - 7. Так что отраслевики перегруппировались и теперь могут выступить тремя мощными колоннами.

Еще год назад в МЭРТ посчитали, что отказ от трех не самых крупных ведомств (Госкомрыболовство, Росгидромет и Роспатент) даст казне экономию в 10 млн. долларов. Теперь об экономии для бюджета уже никто не говорит. Наоборот, первый замминистра финансов Татьяна Голикова заверяет журналистов, что реорганизация правительства не приведет к увеличению расходов бюджета-2004 по разделу «государственное управление», а это, между прочим, 76,8 млрд. рублей.

Как правило, новые ведомства - отпочковавшиеся департаменты старых министерств. В новых же министерствах придется сформировать структуры, отвечающие за связи с подведомственными службами и агентствами, - получается «удвоение» чиновничьих кресел. Впрочем, пока говорить хотя бы о среднем количестве сотрудников в новых ведомствах пока рано - положения о них утвердят к 20 апреля.

Кто право устанавливает, тот его и применяет

В таком «реформированном», а по сути, раздутом правительстве реального отделения правоустанавливающих от правоприменительных функций не произошло. Ключевые слова произнес Михаил Фрадков; спустя всего несколько часов после прибытия из Брюсселя он сказал депутатам Госдумы, что «правительство должно строиться по блоковому принципу». Наверху блока - министерство, а под ним - службы и ведомства. Позднее эту «блочную» конструкцию премьер назвал «пирамидой».

Министры, представляя кандидатуры на пост руководителей служб и агентств, выбирают хорошо известных себе чиновников, нередко сотрудников своих же министерств. Вряд ли бывший глава секретариата вице-премьера Кудрина Сергей Павленко, назначенный главой Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, будет независим от своего бывшего шефа. Таких примеров немало: бывший первый замминистра сельского хозяйства Анатолий Михалев теперь подчиняется тому же Алексею Гордееву, но уже как глава Федерального агентства по сельскому хозяйству. При этом распределение ведомств «второго эшелона» отчасти объясняется политическим весом министерств. Так, Минэкономразвития, отвечавшее за внешнеторговую политику, добилось, чтобы Федеральная таможенная служба подчинялась ему; хотя собирающее треть доходов бюджета таможенное ведомство логичнее было бы подчинить Минфину, которому уже досталась Федеральная налоговая служба.

Отдельные случаи сопротивления жителей «нижних этажей» исполнительной власти наблюдаются - но и то речь идет не о независимости, а о переделе функций. Например, глава Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям Михаил Сеславинский намерен побороться за право лицензирования СМИ, которым вроде бы теперь должно заниматься Министерство культуры и массовых коммуникаций. У него есть шанс на успех, но только «в виде исключения» - подлинная власть в новом правительстве принадлежит министерствам. Подчиненное положение служб и агентств наглядно зафиксировано в указе президента о структуре власти: за каждым названием министерства следует список его «вассалов». От министра по-прежнему зависит и разработка законов, и их применение на практике, и надзор за этим процессом. Авторы новой структуры правительства явно пытались угнаться за двумя зайцами - и либеральные принципы управления реализовать, и вертикаль власти не порушить.

'Команда профессионалов'

В административной реформе «не может быть никакой кампанейщины, которая обычно заканчивается плавным переливом чиновников из одной структуры в другую», - говорил президент Путин в послании парламенту в 2002 году. И действительно, на этот раз никакого «плавного перелива» не было - бывшие вице-премьеры и министры резко пересели из старых кресел в новые. В Белом доме освободилось пять из шести вице-премьерских кабинетов, но их бывшие хозяева уже устроены. Так, Виктор Христенко возглавил Министерство промышленности и энергетики, образованное на развалинах минэнерго, минпромнауки и минатома. Алексей Кудрин и Алексей Гордеев «отступили» из Белого дома на хорошо подготовленные позиции в укрупненных Минфине и Минсельхозе. А вот Галина Карелова и Борис Алешин согласились работать в структурах власти с явным понижением: Карелова стала первым замминистра здравоохранения и социального развития, а Алешин - главой Федерального агентства по промышленности. Лишь у Владимира Яковлева особая судьба: он переместился не по вертикали, а по горизонтали, став полпредом президента в Южном федеральном округе.
Что касается действительно новых министров, им предстоит еще многому учиться. Сфера ответственности у министерств теперь очень широкая, а между тем если человек профессионал, то, как правило, в чем-то одном. Владимир Путин во время неформального общения с журналистами так охарактеризовал нового министра транспорта и связи: «Левитин - хороший транспортник, но в связи ничего не понимает». А глава Министерства культуры и массовых коммуникаций Александр Соколов на первой же пресс-конференции признался, что телевизор он, как и всякий интеллигентный человек, смотрит мало. Видимо, министр хотел сказать, что при определении политики в сфере СМИ будет руководствоваться советами менее интеллигентных людей.

В роли наблюдателей всей этой кадровой карусели остаются главы крупнейших естественных монополий. Они хоть и не входят в правительство, но, по сути, являются влиятельными чиновниками. Их очередь еще не подошла. Но если главе «Газпрома» Алексею Миллеру, стопроцентно президентскому назначенцу, бояться нечего, то разговоры о замене президента 'РЖД' Геннадия Фадеева и председателя правления РАО 'ЕЭС России' Анатолия Чубайса уже начались, и не без участия лидеров 'Единой России'.
Чубайса 'увольняют' отчасти по привычке, отчасти в связи с политическим провалом его партии, СПС, на думских выборах. Куда более занимательной выглядит история с Фадеевым. По мнению осведомленных источников, разговоры об отставке главы 'РЖД' ведет его же окружение, но только для того, чтобы получить из Кремля подтверждение о неизменности положения Фадеева в отрасли, а также очевидную независимость относительно министра транспорта и связи, которое ему обеспечивает прямой выход на высшее руководство страны.

Цена реформы

На первый взгляд, может показаться, что административная реформа - затея простая - не приватизация же и не введение платной медицины. Кажется, что пока от всех головокружительных перестановок последнего времени пострадало только самолюбие нескольких десятков чиновников, которых формально понизили в должности.

На самом деле проблемы только начинаются. Президент требует от правительства «не снижать темпы преобразований», несмотря на реорганизацию. Однако даже если в заявленные сроки утвердят все ведомственные положения, проблема новой структуры правительства решена не будет. На каждом шагу чиновники будут наталкиваться на то, что в законах упомянуты упраздненные министерства, госкомитеты, надзоры и т.д. Минфину уже пришлось напомнить гражданам, что обязанность платить налоги никто не отменял и «упраздненное» МНС на самом деле будет работать до тех пор, пока все упоминания о нем не уберут из Налогового кодекса. В похожем положении оказалась ФКЦБ. Комиссии вроде бы нет, а инструкции она выпускать продолжает, к удивлению участников рынка. После первых прикидок в Белом доме говорят о 15 законах, которые надо изменить под новую структуру, - прежде всего это закон о правительстве. Между тем если подготовка положений в Белом доме ведется, то расчистка законодательства еще толком и не началась. Вице-премьер Александр Жуков только приступил к обязанностям главы правительственной комиссии по законотворчеству.

Не решен вопрос и с «наследием» комиссии Алешина. Не будь отставки, правительство 1 апреля рассмотрело бы итоги ее деятельности, в частности список постановлений и законопроектов об отмене избыточных функций. Однако получилось, что «новая» административная реформа затормозила старую - внесенные комиссией материалы лежат в аппарате правительства. Не исключено, что их придется рассматривать заново - ведь изменился состав ведомств, которые заинтересованы в приговоренных к отмене функциях.

Но и это не все. Комиссия Алешина - только одна из 55 комиссий, которые возглавляли 6 вице-премьеров касьяновского правительства. Единственный вице-премьер Александр Жуков вряд ли сможет подхватить всю эту работу. Видимо, большая часть вице-премьерского наследства будет поделена между министрами, тем более что часть комиссий занималась чисто отраслевыми вопросами. Однако механизм передачи пока неясен, и это тормозит немало важных решений. Например, комиссия по электроэнергетике во главе с Виктором Христенко «погибла» в тот момент, когда должна была принять принципиальное для энергореформы решение о способе формирования оптово-генерирующих компаний.

Характерно, что запустить новую промышленную машину Владимир Путин фактически поручил не премьеру Фрадкову, а своему доверенному лицу в Белом доме, главе правительственного аппарата Дмитрию Козаку. Его предшественники на этом посту не могли и мечтать о тех позициях, что занял сейчас Козак. Если в старой иерархии Белого дома вице-премьер всегда был выше начальника аппарата, то сейчас ни у кого не повернется язык сказать, что Александр Жуков более влиятелен, чем Дмитрий Козак.

Первое же решение, принятия которого добился от премьера Дмитрий Козак, оказалось весьма болезненным для всех членов кабинета - министрам запретили иметь более двух заместителей. Отношения между Козаком и «чемпионами» по числу замов - главой Минфина Алексеем Кудриным и главой Минэкономразвития Германом Грефом - это решение точно не улучшило. В роли третейского судьи между Козаком и министрами мог бы выступить премьер Фрадков, но его политического веса для этого пока не хватает.