В ближайшее время милиция в ее нынешнем виде прекратит свое существование. Вместо нее появятся федеральная полиция, муниципальная милиция, Национальная гвардия и Федеральная служба расследований. Комиссия заместителя руководителя администрации президента Дмитрия КОЗАКА вместе с руководителями МВД и депутатами Госдумы подготовила новый закон с рабочим названием "Об органах охраны общественного порядка в РФ". В беседе с обозревателем "Известий" Светланой БАБАЕВОЙ Дмитрий КОЗАК сообщил: милиция должна быть поделена на две неравные части. Большая останется за федеральным центром для борьбы с преступностью, меньшая - станет муниципальной и займется охраной общественного порядка на улицах городов и поселков.

В четверг же на заседании правительства будут рассматриваться два других ключевых законопроекта Козака - о местном самоуправлении и организации госвласти в регионах.

Полиция, милиция и Национальная гвардия

- В действующем законе о милиции отчетливо видны все нерешенные проблемы федерализма и местного самоуправления. Фактически милиция - строго централизованная федеральная структура во главе с федеральным министром внутренних дел. Но ее финансирование осуществляется как из федерального, так и из региональных и местных бюджетов. При этом объем ресурсов, направляемых из региональных и местных бюджетов, определяется министром. Это нонсенс. Федеральный министр не может распоряжаться бюджетами субъектов и муниципалитетов. При наличии подобных норм в законах бюджетный федерализм и самостоятельность местного самоуправления не более чем фикция.

Другая проблема - согласно Конституции охрана общественного порядка входит в полномочия органов местного самоуправления. Но они до сих пор лишены этого полномочия. Необходимо наконец создать механизм, который позволит осуществлять эту конституционную функцию...

- В чем будет выражаться участие субъектов?

- Так же как и сегодня, с ними будут согласовывать назначение руководителей федеральной полиции.

- Что такое Национальная гвардия?

- Это нынешние внутренние войска. Их основная задача - обеспечение охраны особо важных стратегических объектов, пресечение массовых беспорядков и внутренних вооруженных конфликтов.

- Подразумевает ли изменение названий начало кардинальной перестройки всех силовых ведомств?

- Нет. Речь идет об упорядочении некоторых принципов деятельности только органов внутренних дел. Необходимо привести их структуру и порядок финансирования в соответствие с конституционными положениями о федерализме и местном самоуправлении.

- Как относятся к изменениям в самой системе МВД?

- Большинство членов рабочей группы, которой поручена подготовка законопроекта, - действующие сотрудники органов внутренних дел. По их информации, российская милиция поддерживает законопроект, в том числе в части переименования милиции в полицию.

- Это означает, что у сотрудников органов внутренних дел будет другая форма, погоны и т.д.?

- Возможно, шевроны, на которых указано, что они милиционеры, будут заменены на полицейские. Но вряд ли следует осуществлять кардинальные изменения внешнего вида - это большие затраты, а бюджетных средств не хватает на более насущные потребности сотрудников органов внутренних дел.

Концептуальных разногласий с правительством нет

- Закон о милиции - один из элементов федеративной реформы, которой вы занимаетесь. Другой - местное самоуправление. Завтра на правительстве будут рассматривать два законопроекта вашей комиссии: об общих принципах организации местного самоуправления (МСУ) и об общих принципах организации госвласти в субъектах. Чего вы ждете от завтрашнего кабинета?

- Во взаимоотношениях с субъектами и органами МСУ законы предусматривают довольно жесткие рамки для федеральных органов госвласти. Возможно, на заседании правительства будет поставлен вопрос об ослаблении этих рамок. Это естественно. Как и требование субъектов и муниципалитетов предоставить им большую степень свободы и ужесточить правила для федеральных властей.

- Это означает, что ведомства недовольны вашими законами.

- Возможно, отдельные ведомства, полномочия которых перераспределяются в пользу субъектов и муниципалитетов, и недовольны. Но в целом разногласий концептуального характера с правительством нет, на оба законопроекта правительством даны положительные заключения. Есть замечания скорее технического характера. Они учтены. Самое серьезное - перевести бюджеты субъектов и муниципалитетов на кассовое обслуживание в федеральном казначействе. Но это предложение не затрагивает концепцию законопроектов.

- Как относятся к идее сами субъекты и муниципалитеты?

- Одни поддерживают. Другие относятся настороженно. Третьи считают это вмешательством в их компетенцию. Контраргумент последних: они, размещая счета в коммерческих банках, получают дополнительные доходы. Однако уже сегодня действует норма, по которой бюджетные счета всех уровней публичной власти должны находиться в Центральном банке. И только если на территории нет отделения ЦБ - в коммерческих.

Ведомства и их деньги, или Кто о ком заботится

- Говорят, вы долго общались с ведомствами по поводу инвентаризации их полномочий и распределения их по уровням власти. Это чем-то закончилось?

- Инвентаризация полномочий правительственных ведомств поручена руководителю аппарата правительства Игорю Шувалову. Комиссия этим не занимается. Но разграничение полномочий между уровнями публичной власти, чем занимается наша комиссия, и разграничение компетенций между федеральными ведомствами неразрывно связаны. Это элементы известной административной реформы. Поэтому комиссия тесно взаимодействует с правительством.

- И что, с ведомствами нет проблем?

- У нас трудно найти государственные решения, которые принимались бы просто и без проблем. Насколько я знаю, межведомственное разграничение проходит не без проблем. Министерствам и ведомствам дали задание: напишите, от каких полномочий в вашей сфере государство должно отказаться.

- Говорят, от одного полномочия отказались, три дополнительных - приписали. Это правда?

- Да. От несущественных отказаться готовы. Но не от тех, которые повлекут сокращение сметы и штатной численности госслужащих. Впрочем, это не их вина, скорее беда.

- Как изменились ваши законопроекты после Госсовета?

- Самое существенное - обращение членов Госсовета не откладывать их введение в действие на 2006 год, как это предлагалось комиссией. Предложение Госсовета - ввести с 2005 года. Это можно только приветствовать при условии, что правительством и органами госвласти субъектов будет выполнен большой объем работы.

- Что конкретно ввести с 2005 года?

- Два федеральных закона, устанавливающих общие принципы организации системы госвласти субъектов и МСУ. Предусматривается принципиально новый механизм разграничения полномочий между федеральным центром, субъектами и муниципалитетами с жесткой увязкой его с правилами межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма. Кроме того, предусматривается новый механизм реализации на всей территории страны конституционных принципов МСУ.

- Какие последствия для властей это будет иметь?

- Во-первых, существенные ограничения для федеральных органов власти на принятие решений, не обеспеченных источниками финансирования. Во-вторых, необходимость внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы, чтобы на постоянной основе закрепить доходы субъектов и муниципальных образований, адекватные их расходным обязательствам. В-третьих, потребуется пересмотр ряда ранее принятых популистских законов, которые не имеют материальной основы. Они не выполняются, но некоторым политикам "согревают душу". Да и не только душу - они дают возможность на критике правительства выигрывать выборы. В-четвертых, по новому закону городские и сельские поселения в большинстве субъектов предстоит наделить статусом муниципальных образований, определить их границы и организовать выборы органов МСУ. Наконец, принятие и реализация этих законопроектов - это значительная децентрализация власти в стране, повышение самостоятельности и ответственности перед гражданами региональных и местных властей.

- Когда и кем законопроекты будут внесены в Госдуму?

- Контрольный срок, установленный президентом, - 1 декабря. Государственное строительство - вопрос политический. Внесет законы скорее всего президент.

- Какие еще замечания должно завтра сделать правительство?

- Главное, что хотелось бы услышать, - замечания министерств и ведомств относительно конкретных полномочий органов госвласти субъектов и органов МСУ. При реализации этих полномочий с регионами предстоит взаимодействовать прежде всего правительству. И необходимо максимально точно определить их содержание.

- Сегодня есть замечания у министерств?

- Некоторые ведомства давали странные предложения. Скажем, в социальной сфере вместо разграничения предлагалось опять закрепить одни и те же полномочия одновременно за всеми уровнями власти.

- А деньги как при этом предлагали "закрепить"?

- Это наша старая болезнь: о том, что функции влекут расходы, забываем. Здесь предусмотрительно проявили забывчивость. Относительно финансового обеспечения полномочий ничего не предлагалось. Вся работа комиссии нацелена на то, чтобы закрепить, например, дома престарелых за определенным уровнем власти и предусмотреть деньги на их содержание в доходах бюджета этого уровня. А нам опять предлагают: давайте будем все заботиться обо всех. На деле это означает, что заботиться не будет никто ни о ком.

Что записано в Конституции

- Давайте теперь о претензиях к вашим законам, которых множество. В общем виде они звучат так: Козак на корню рубит инициативу снизу, фактически огосударствляет местное самоуправление и загоняет в него граждан насильно.

- Странно выглядит дискуссия по этой теме после 10-летия действия новой Конституции, множества решений Конституционного суда. Тем не менее многие уважаемые политики заявляют: местное самоуправление - это форма самодеятельности граждан, не имеющая никакого отношения к государству. Поэтому процессы возникновения и осуществления МСУ - дело сугубо добровольное. Даже законодательное их регулирование является чуть ли не вмешательством государства в частную жизнь. Если с этим согласиться, тогда надо исключить из Конституции положения, которые предусматривают, что органы МСУ устанавливают налоги, имеют бюджеты, муниципальную милицию. Если самодеятельность граждан - тогда желающие решить какой-то местный вопрос должны собраться, грубо говоря, скинуться из семейных бюджетов, избрать лидера и под свою ответственность самостоятельно решать задачу.

Другая крайняя точка зрения: местное самоуправление - нижнее звено госвласти, которое во всех отношениях должно находиться под административным контролем госорганов и должностных лиц, а всякие выборы и местные референдумы - "изобретение демократов", к которым ни страна, ни граждане не готовы. Но если так будем рассуждать и действовать - и через 100 лет не будем готовы!

- А как надо рассуждать и действовать?

- Что нам предписывает Конституция? Местное самоуправление - это форма участия граждан в управлении делами государства. В этом смысле - это право граждан. Такое же, как право на участие в выборах органов госвласти. Но одновременно МСУ - и способ организации публичной власти. Да, того уровня, который ближе всего к гражданам, той власти, в осуществление которой больше всего могут и должны быть вовлечены граждане. Практика показывает: чем больше гражданского контроля за этой властью, тем она эффективнее.

Но этот уровень власти, как сказано в определении Конституционного суда, возникает не в силу желания граждан, проживающих на отдельных территориях, а в силу "выраженного в Конституции волеизъявления всех граждан России". Поэтому этот институт должен действовать на всей территории страны. Независимо от идеологических взглядов и политических пристрастий региональных лидеров. С другой стороны, нужен механизм, обеспечивающий независимость местного самоуправления от административного, подчеркиваю, давления со стороны госорганов, гарантии прав граждан на формирование органов МСУ, осуществление контроля за их деятельностью. А органы МСУ должны соблюдать законы и нести ответственность перед государством за их нарушение.

- Ваши оппоненты тоже апеллируют к Конституции и говорят: в законах минимум 5-6 норм, по которым сразу можно обращаться в Конституционный суд. Непрямые выборы в муниципальных районах, обязательное привлечение сити-менеджеров и т.д.

- Убежден - все наши предложения соответствуют Конституции. Это не только мое мнение, к разработке и экспертизе закона привлекались российские и международные эксперты. Но не зря говорят: "Два юриста - три мнения". Существует механизм разрешения правовых споров: любой гражданин может обратиться в суд, если считает, что тот или иной акт органа госвласти противоречит закону. Решение суда также будет отражением субъективных убеждений юристов, занимающих должности судей. Но судебная оценка закона является окончательной, она и будет правильной.

Делегировать полномочия без денег нельзя

- Масса претензий к экономическому разделу. В частности, к тем спискам полномочий, которые вы предлагаете еще раз посмотреть правительству. Если они будут закрытыми, мэры не смогут сделать ни шага. В частности, предоставлять субсидии малоимущим, управлять собственностью и т.д. Потому что в перечне этого не будет.

- Перечень закрытый для тех, кто получает дотации из вышестоящего бюджета. Если не хватает денег на минимальное жизнеобеспечение села (города, региона), тратить общественные финансы на цели, не предусмотренные законом, недопустимо. Власть должна жить по средствам. Но если субъект, муниципалитет самодостаточный и таких трансфертов не получает, можно расходовать средства бюджета на решение иных вопросов.

- Должен ли, скажем, мэр это с кем-то согласовывать?

- Нет. У него есть такое право в силу закона.

- Список "иных вопросов" есть?

- Он открытый. Любой вопрос, если он не отнесен к компетенции другого уровня власти.

- А если отнесен?

- Значит, это должен решить тот уровень власти, за которым закреплены эти обязанности.

- И делегировать часть полномочий на уровень ниже?

- Делегирование полномочий федерального центра, субъектов предусмотрено. Но только не так, как сегодня, когда почти каждый принимаемый закон в той или иной степени содержит делегирование полномочий субъектам и муниципалитетам, но чаще всего в нем ни слова не говорится, за счет чего они должны исполняться.

По новым законам делегировать полномочия без денег нельзя. Каждый раз, наделяя органы МСУ или госвласти субъекта полномочиями, законодатель должен этим же законом предусмотреть способ расчета субвенций из "своего" бюджета нижестоящему уровню на выполнение этих полномочий.

Кто строит дороги - мэр или президент

- Вы вводите понятие "отрицательного трансферта": т.е. богатые муниципалитеты должны отчислять в пользу бедных. Оппоненты говорят: это уравниловка и лишение стимулов к развитию.

- Да, говорят. Это радикальный шаг комиссии, хотя на самом деле ничего радикального нет. Особенно если сравнивать с другими странами. Уровень дифференциации муниципалитетов, скажем, в Германии - плюс-минус 10%. И там выравнивание бюджетной обеспеченности на 99% производится за счет отрицательных трансфертов. У нас - плюс-минус сотни процентов между субъектами и тысячи - между муниципалитетами. Не вводить в этой ситуации отрицательных трансфертов нельзя. Но никакой уравниловки не будет. Например, если у вас уровень бюджетной обеспеченности отличается от средней в 10 раз, то отрицательный трансферт будет таков, что после его уплаты уровень обеспеченности будет выше среднего в 8 раз. Если уровень бюджетной обеспеченности выше в 3 раза, после уплаты трансферта будет в 2,5. Трансферт не устраняет стимула к зарабатыванию денег.

- Говорят, наше самоуправление нельзя сравнивать с Германией: что работает у немцев, то у русских... ну, сами знаете.

- Мы должны организовать этот уровень власти так, чтобы у людей была возможность участвовать в осуществлении этой власти и желание влиять на эту власть. У нас странная ситуация. Смотрите, как люди ходят на выборы: муниципальной власти - явка минимальная, чуть больше на выборах региональной власти и самая большая - на президентских. Хотя по логике наиболее важные для граждан вопросы - дороги, школы, больницы - находятся в ведении именно местной власти.

- Нет, дороги у нас находятся в ведении Владимира Владимировича и зависят от его приезда...

- Пирамида власти перевернута прежде всего в нашем сознании.