На завершающей стадии принятия ЗакСом Закона о бюджете Петербурга на 2003 год председатель комитета финансов (КФ) вице-губернатор Виктор Кротов назвал его "лучшим из всех, которые когда-либо принимались городом, поскольку он сбалансирован и учитывает все основные нужды Петербурга". Губернатор Петербурга Владимир Яковлев был более осторожен. "Не все нам нравится в принятом депутатами документе", - заявил он и не высказал желания немедленно подписать закон, оставив себе две недели на размышление. Оппоненты же Смольного уверенно говорят о явных, по их мнению, недостатках. Некоторые даже намереваются оспаривать отдельные положения закона в суде.

Неоднозначная тактика

Главным отличием бюджета-2003 от предыдущих следует считать появление дефицита. Расходная часть в 77,1 млрд руб. превышает доходную (75,6 млрд руб.) на 1,5 млрд руб., что составляет 2% доходной части. Обоснованию этого шага было посвящено специальное интервью Виктора Кротова "Кредитная история должна работать", опубликованное в журнале "Эксперт С-З" (№34, 2002 год).

Следует отметить, что дефицит бюджета не является чем-то особенным даже для регионов-доноров. Так, Москва в этом году имела запланированный дефицит в 4,5%, а администрация Ленобласти подготовила бюджет на 2003 год с дефицитом в 14%. На этом фоне петербургские 2% явно не выделяются, и само существование дефицита в относительно благополучном Петербурге следует считать сугубо тактическим вопросом проводимой бюджетно-финансовой политики.

Как следует из объяснений главного городского финансиста (в упоминавшемся интервью), администрация намерена занимать деньги из принципиальных соображений: жизнь в долг есть признак развитого общества. Между тем это утверждение справедливо при соблюдении двух непременных условий: когда заемщик исправно расплачивается с кредитором и когда берет деньги не на жизнь, а на окупаемый проект. Если с выполнением первого условия у Петербурга проблем, похоже, действительно не ожидается (на обслуживание долга уходит не более 3% расходной части бюджета, а его дьюрация составляет около двух с половиной лет), то относительно второго не все ясно.

Не очень понятно, как можно просчитать доход от некоммерческих инфраструктурных проектов, ради которых Смольный как раз и залезает в долги. Одно дело - потратить деньги, скажем, на инженерную подготовку территории, которую можно с выгодой продать инвестору под застройку, и совсем другое - проложить проспект - дублер Московского или подземные коллекторы для станций аэрации, что как раз и запланировано в рамках Фонда развития инфраструктуры, финансируемого за счет "дефицитных" средств.

Между прочим, за недостаток в городе инженерно подготовленных территорий под застройку строители давно справедливо критикуют администрацию (которая, кстати, с этим согласна). По словам главного архитектора Олега Харченко, в действующем Градостроительном плане обозначено большое количество мест, пригодных для нового строительства (так что отсутствие нового Генплана ничему не мешает). Вот бы властям и подсуетиться - собрать все раскиданные по разным расходным статьям проекты подготовки территорий (а они действительно содержатся в бюджете, но в "оплачиваемых" разделах), добавить новые и из них сформировать инфраструктурный фонд. Под него занимать деньги было бы гораздо разумнее. А некоммерческие проекты - отправить в основные разделы бюджета.

Народ богатеет

Если дефицит в петербургском бюджете как признак приближения к развитым странам Запада не вполне однозначен, то преобладание в нем подоходного налога над всеми остальными фискальными источниками сомнений в этом смысле не вызывает. Вообще говоря, налог на доходы физических лиц стал главным источником поступлений в петербургский бюджет с 1997 года. Даже российский дефолт не изменил тенденцию. Лишь однажды, в 2000 году, налог на прибыль дал на 0,2% больше. Но именно с того времени доля подоходного налога стала уверенно расти и в 2003 году должна, по прогнозу, достичь 28,5% доходной части бюджета (доля налога с прибыли - 23,8%). И это несмотря на предпринятое с 1 января 2001 года резкое снижение ставки налога (до 13%), шкала которого стала к тому же плоской.

Преобладание подоходного налога в бюджете Петербурга не является, разумеется, результатом чрезвычайно прогрессивной налоговой политики администрации (в этом смысле нам далеко даже до Ленобласти). Оно обусловлено главным образом тем, что основные налоги - НДС полностью и налог на прибыль частично - поступают в федеральную казну. Однако сам этот факт объективно делает выгодной для администрации заботу об увеличении легальных доходов населения - как путем прямого повышения зарплат бюджетникам (часть которых через налог возвращается в казну), так и через либерализацию налогового климата для бизнеса, увеличивающего количество высокооплачиваемых рабочих мест.

Социально-либеральная политика

Оба способа, выгодных властям также и с политической точки зрения, используются в бюджете-2003. Повышение зарплат бюджетникам (на это выделено 22,8% расходной части бюджета против 21,6% в 2002 году) рекламируется как одно из важнейших направлений социальной политики администрации Петербурга. В качестве проявления либеральной налоговой политики (которая принесет в этом году, как утверждают в администрации, около 1,5 млрд долларов инвестиций) власти указывают на ряд мер, предусмотренных Законом о бюджете.

Сохраняются (на уровне 2002 года) ставки налогов на имущество физических лиц (строения, помещения, сооружения), а также по налогу на игорный бизнес. Владельцы транспортных средств будут платить в среднем всего на 20% больше (в виде нового, транспортного налога, вводимого вместо отмененного налога с владельцев транспортных средств). Это увеличение соответствует инфляции. И только хозяевам наиболее мощных, дорогих автомобилей придется раскошелиться - для них налог вырастет больше. На целый ряд видов деятельности малых предпринимателей не будет распространен единый налог на вмененный доход - чтобы не допустить возрастания для них налоговой нагрузки по сравнению с действующими в Петербурге условиями. А по "упрощенке" сохраняется пониженная, 3%-ная ставка единого налога на совокупный доход (в петербургской его части).

В КФ особо отмечают меры в пользу налогоплательщиков, осуществляющих инвестиции в основные производственные фонды. Для них сохраняются льготы по земельному налогу и налогу на имущество. Кроме того, поскольку с введением с 1 января 2002 года главы 25 Налогового кодекса РФ субъекты Федерации утратили право установления льгот по налогу на прибыль, администрация Петербурга вводит взамен новый инструмент стимулирования инвестиционной активности - инвестиционный налоговый кредит. Как утверждают в КФ, механизм предоставления такого кредита полностью отрегулирован (принят соответствующий закон, утверждено и согласовано с УМНС по СПб положение, регламентирующее процедуру), а в бюджете 2003 года на эти цели учтены ассигнования в размере 189 млн руб. Правда, эта сумма во много раз меньше той, что экономили предприятия до 1 января 2001 года (главным образом по федеральной льготе на обновление основных средств). Помимо заботы об экономическом климате власти предпринимают в этом году серьезные усилия для развития городской инфраструктуры. На эти цели (в рамках Фонда развития инфраструктуры) предполагается потратить 1,6 млрд руб.

Смольный обращает внимание на то, что все эти меры предприняты несмотря на сокращение на 3,6 млрд руб. доходной базы петербургского бюджета в 2003 году из-за действий федеральных властей (полной консолидации табачных акцизов в федеральном бюджете и др.). Так что подозревать власти Петербурга в отходе от либеральных принципов, по их мнению, нет оснований. Возможно, это и так, потому что критикуют бюджет совсем за другое.

"Лучший бюджет"

Оппоненты администрации недовольны, как обычно, занижением доходов, отдельными неразумными, по их мнению, новшествами и некоторыми аспектами порядка расходования средств.

Специалисты петербургской Контрольно-счетной палаты (КСП) считают, что темпы роста поступлений от подоходного налога будут превышать расчеты КФ и бюджет Петербурга получит в следующем году примерно на 2 млрд руб. больше, чем записано в бюджете-2003 (то есть не 21 млрд руб., а около 23 млрд руб.). Явно больше запланированных 4 млрд руб. получит Петербург, по мнению КСП, и от федерального бюджета в виде субсидий и субвенций. Хотя точных цифр федералы пока не прислали, но, согласно прогнозу КСП, их объем будет примерно в два раза большим, чем запланировал КФ.

Так что запланированный дефицит легко можно было бы покрыть. Занижение доходов и вообще-то вредная вещь, так как ослабляет платежную дисциплину (в частности, порождает такое крайне негативное явление, как заключение отраслевыми комитетами договоров с подрядчиками на суммы, превышающие бюджетные лимиты, - в расчете на дополнительные доходы) и расхолаживает работников ГНИ. А в данном случае оно чревато прямым ущербом бюджету - за ненужный заем придется платить проценты.

Помимо занижения доходов оппоненты Смольного из числа правых партий (СПС и "Яблоко") отмечают еще девять недостатков бюджета-2003. Они считают неприемлемым отсутствие в бюджете каких-либо ограничений по направлениям использования резервного фонда губернатора. Объемы расходования бюджетных средств через органы местного самоуправления (систему органов власти, наиболее приближенную к людям), по их мнению, совершенно незначительные. Не удовлетворены оппоненты Смольного и явно недостаточным, по их мнению, финансированием судебной системы Петербурга, и в особенности - мировых судей.

Неправильным они считают включение в бюджет расходов на реализацию целевых программ, не утвержденных в форме закона Санкт-Петербурга (это касается, например, программы расселения пятиэтажек). Понятно, что плохо не само направление средств, а отсутствие соответствующего закона, что позволяет чиновникам существенно повысить "норму" воровства.

Способствует расширению "коррупционного пространства", по мнению критиков бюджета, также повышение до 900 тыс. руб. предела, ниже которого разрешается закупка товаров, оплата работ и услуг вне системы государственных конкурсных контрактов. В качестве примера ущерба бюджету по этой причине можно назвать контракт на закупку светильников для школ: по мнению специалистов КСП, стоимость контракта существенно завышена. Впрочем, как утверждают в КЭРППиТ, главное воровство происходит более тривиальным способом - когда тендерные процедуры просто игнорируются (такого рода практикой был очень недоволен министр экономразвития Герман Греф во время своей недавней инспекционной поездки в Петербург). О затеянной КФ реформе бюджетной сферы, призванной пресечь подобные злоупотребления, теперь уже и не вспоминают. Как, впрочем, и о других петербургских реформах - все они тихо спущены на тормозах. Оно и понятно: какие могут быть реформы в период предъюбилейной лихорадки "освоения средств"?

Особое недовольство практически всех критиков бюджета-2003 вызвало введение в структуру платежей жильцов государственного жилищного фонда отчислений на капитальный ремонт зданий. Во-первых, размер сбора не указан в законе (его должна определять администрация). Во-вторых, использование собранных средств планируется осуществлять без привязки к соответствующим домам, что фактически превращает указанный сбор в разновидность налога и делает его незаконным с точки зрения российского законодательства. В-третьих, введение таких платежей плохо учтено в системе социальной помощи. Для малообеспеченных граждан, живущих в государственном жилищном фонде, соответствующие дотации предусмотрены, а для жителей домов ЖСК и ТСЖ, производящих платежи за капремонт, - нет. По мнению оппонентов Смольного, такой порядок противоречит законодательству и, несомненно, будет оспорен в суде. Вместо этого сомнительного творчества надо было принять нормальную городскую программу и финансировать ее в обычном порядке.

Застарелые болезни

Критики бюджета указывают и на другие нарушения законодательства. Так, вопреки закону, к проекту бюджета опять не были приложены необходимые сведения о городской собственности, что не позволяет оценить возможности ее эффективного использования в интересах жителей. Реестр собственности Петербурга до сих пор отсутствует.

Разумеется, совершенно неприемлемо сохранение пресловутых резервных фондов депутатов, пусть и в завуалированном виде поправки бюджетно-финансового комитета ЗакСа.

Специалисты КСП критикуют бюджет также за недостаточную обоснованность расходных статей. Наиболее одиозные примеры, по их словам, касаются продолжающегося, как и в прошлые годы, заведомого недофинансирования расходов на оплату энергопотребления. В бюджете нынешнего года было, к примеру, заложено всего 20% сумм, необходимых на оплату услуг "Ленэнерго". Судя по документам, представленным к проекту бюджета-2003, скорее всего, полагают в КСП, такая же ситуация повторится и в будущем году. К тому же в бюджете опять не заложена компенсация льгот по оплате электроэнергии малоимущим (около 300 млн руб.) - частную компанию "Ленэнерго" вновь заставляют за свой счет исполнять социальные функции власти.

Объяснить такое упрямство Смольного можно лишь желанием иметь инструмент политического давления на ненавистное "Ленэнерго". О том, что из-за этой борьбы всегда страдают горожане (когда из-за задержек платежей " Ленэнерго" вынуждено отключать электричество или тепло), в Смольном особенно не беспокоятся - полагают, видимо, что популярность губернатора Яковлева такое испытание выдержит.

Анализ бюджета-2003 показывает, что администрация постепенно отходит от основополагающих принципов, установленных в реформаторские времена, когда главным финансистом был Игорь Артемьев. Из трех китов тогдашнего бюджетного процесса один (бездефицитность) отставлен официально. Другой (прозрачность) чем дальше, тем больше утрачивает свое значение (подробнее об этом читайте на предыдущей странице в статье "Может, и лучший, но дефективный"). Оставшийся (социальная направленность) все больше отдает откровенным популизмом. Если бы не сохраняющиеся черты либерализма в налоговой политике, бюджетный процесс в Петербурге можно было бы считать совершенно банальным.