В среду в Кремле состоится заседание Госсовета, на рассмотрение которого выносится концепция реформирования местного самоуправления, разработанная комиссией под руководством замруководителя администрации президента Дмитрия Козака. От итогов обсуждения зависит, будет ли дан старт масштабным преобразованиям государственного устройства страны.

Действующий с августа 1995 года федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления" был одним из высших достижений ельцинской демократической революции. Без всякой иронии. В развитие Конституции он гарантировал независимость местного самоуправления (МСУ) от государства. Провозгласил многообразие его форм и уровней (от всенародно избранных глав городов и районов до модных сити-менеджеров, от одноуровнего до многоуровнего). Оставил выбор форм МСУ за самим народом и органами региональной и местной власти. Однако брошенный в массы призыв "Самоуправляйтесь!" захлебнулся. Его накрыли две волны.

Первой были губернаторы. Во многих регионах они по сей день не дали МСУ возможности встать на ноги, в частности, не приняв необходимые для этого региональные законы. На множестве территорий МСУ отсутствует на самом близком для людей уровне - в поселениях. В других - главы районов и городов по-прежнему назначаются руководителями субъектов федерации. Граждане в этих регионах практически лишены возможности участвовать в решении местных вопросов через избираемые ими органы МСУ. То есть лишены того самого самоуправления.

Второй стала слабость местных бюджетов: в консолидированных бюджетных доходах страны доходы МСУ составляют не более 17%, а в консолидированных расходах - около 30%! Муниципалитеты несут на себе не менее 65% всех расходов на образование, 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство, около 60% - на здравоохранение, 50% - на социальную политику. Едва сводя концы с концами, финансируя только самые кричащие расходы, да и те не в полном объеме, муниципальные бюджеты остаются дефицитными в среднем на 30%. При этом меньше трети их доходов составляют собственные поступления, остальные 70% поступают из бюджетов субъектов федерации (т.е. от тех же губернаторов).

В результате налоговых и бюджетных новаций последних двух лет доходы МСУ снова уменьшились. При этом обязательства (повышение зарплаты бюджетникам, подготовка к зиме, социальные выплаты) только растут. Органы МСУ выполняют огромный объем как собственных, так и возложенных на них федерацией и регионами задач, без четкого разграничения ответственности и уж тем более без достаточного количества средств.

Отсюда очевидны два главных направления укрепления местного самоуправления. Добиться демократического формирования и функционирования местной власти на всей территории страны. А также четко определить полномочия муниципалитетов, отделив их от полномочий других уровней власти, с одновременной передачей им необходимого объема средств.

Комиссия, созданная год назад Владимиром Путиным под руководством Дмитрия Козака, именно эти две задачи назвала для себя главными. Но результаты ее работы оказались неоднозначными. Главы нового закона, посвященные прямым формам местной демократии, действительно выглядят впечатляюще. Местный референдум. Муниципальные выборы. Сходы граждан. Их правотворческие инициативы. Территориальное общественное самоуправление. Публичные слушания. Собрания граждан. Опросы. Обращения. Одним словом, безграничные возможности для инициативы.

Тем не менее для районов (которые предлагается к тому же преобразовать в муниципальные округа) прямые выборы представительной и исполнительной власти гражданами почему-то не предусматриваются. Для регионов, где этот уровень выборов уже существует, новый закон станет откатом от более демократической формы к менее демократической, что входит в противоречие с заявленными целями реформы. Переходные положения законопроекта зачем-то навязывают всем муниципальным округам по всей стране только одну форму исполнительной власти - нанятого по контракту администратора. В результате такой реформы возможности рядового гражданина контролировать органы МСУ уменьшатся даже в сравнении с нынешним положением дел.

Много вопросов вызывает и предлагаемая территориальная организация МСУ. Формальные требования законопроекта (такие, как минимальная численность жителей муниципалитета или округа) волей-неволей заставят субъекты федерации перекраивать сложившиеся границы между городами, районами и поселениями. Рациональных объяснений для такого чисто механического передела
административной карты страны найти непросто.

Далее. Попытка авторов реформы четко разграничить полномочия двух уровней МСУ, а также органов власти регионов заслуживает самой решительной поддержки. Но эксперимент с закреплением закрытого списка этих полномочий в проекте федерального закона показывает всю сложность задачи. Так, отдаленное сибирское село вряд ли сможет примерить к себе такие полномочия, как "организация водо-, теплоснабжения населения и водоотведения". Или "организация строительства и содержание дорог и мостов, находящихся в собственности муниципалитетов". А сельский район (округ) едва ли сам справится с организацией электро- и газоснабжения населения, строительством жилья и дорог, охраной общественного порядка и т.д.

Все, как всегда, упирается в отсутствие денег. В проекте обещано, что полномочия органов МСУ будут обеспечены необходимыми доходными источниками, а полномочия вышестоящих уровней власти будут передаваться им только вместе со средствами. Но точно такие нормы уже содержатся в действующем законе. Реальное же положение местных бюджетов ухудшается год от года. И бюджет страны на 2003 год ничего в положении местных органов власти к лучшему не меняет.

Не достигается и задача освобождения местных сообществ от произвола региональных властей. Межбюджетные отношения (то есть объем средств, получаемых "сверху") по-прежнему остаются в ведении регионального начальства. Кроме того, законопроект предусматривает возможность отстранения главы местного самоуправления губернатором или президентом, а также возможность роспуска представительных органов МСУ.

Итак, на уровне поселений демократии должно стать больше, на уровне районов - меньше. Произойдет повсеместная перекройка административных границ. Деньги местным властям вновь обещаны, но, как водится, в будущем. Власть губернаторов над местным самоуправлением если и не расширится, то точно сократится.

Тем не менее реформа организации власти нужна. И прежде всего в области разграничения полномочий и закрепления доходных источников. Комиссия Козака пытается сделать шаг в этом направлении, хотя и выдвинув при этом немало спорных идей. Возможно, учитывая всю сложность предмета, затрагивающего, без преувеличения, каждого гражданина, стоило бы для начала проверить предлагаемые решения в нескольких регионах. И только потом, по результатам эксперимента, распространить новшества на всю страну.

Ведь именно так провел полтора века назад свою великую земскую реформу император Александр II.