Деятельность комиссии Дмитрия Козака по федеративной реформе все еще окружена завесой секретности. Хотя рабочие группы комиссии уже полгода корпят над разграничением полномочий между уровнями власти, какие именно ноу-хау они предлагают правительству и президенту до последнего времени было неизвестно. Однако редакции "НГ" удалось ознакомиться с несколькими концептуальными документами с короткой надписью в правом верхнем углу: "Президенту Российской Федерации В.В. Путину".

"Мой мандат - мой бюджет"

Меры, которые предлагают эксперты Козака, революционными назвать нельзя. Тем не менее речь идет о крупнейшей за последнее десятилетие перекройке всей системы российской власти снизу доверху. Если предложения комиссии пройдут, в стране по-новому будут формироваться федеральный, региональные и местные бюджеты, появятся две автономные милиции, совсем иначе будет финансироваться и организовываться работа детских садов, школ, ПТУ, поликлиник и больниц. Иными словами, реформа Козака, о которой так мало знают, на самом деле коснется всех и каждого.

Побудительные мотивы для пересмотра административных и финансовых полномочий давно известны. До сих пор у чиновников на всех этажах властной вертикали были весьма смутные представления о том, кто за что отвечает и кто кого субсидирует. Было очевидно лишь одно: обязательств у властей перед населением гораздо больше, чем средств и сил для их выполнения. При этом чем ниже был уровень власти, тем менее дееспособны были ее носители: во многих муниципалитетах, например, хватало средств исключительно для зарплат самим муниципальным служащим.

Комиссия Козака взялась расчистить эти авгиевы конюшни, то есть навести в сфере распределения функций и материальных ресурсов элементарный порядок. Для этого предложено, во-первых, перераспределить мандаты (полномочия) так, чтобы за каждую функцию несли ответственность чиновники лишь одного определенного уровня власти. А во-вторых, скорректировать и минимизировать список самих мандатов. Если нет сегодня денег для помощи каким-то слоям населения - значит, и не надо ее обещать. В частности, предлагается отказаться от помощи родителям при оплате школьных завтраков, от льгот для учащихся на проезд на междугородних автобусах. По мнению авторов концепции, нужно прекратить выдачу льгот по профессиональному признаку (милиционерам, военным, госслужащим), сосредоточившись на адресной поддержке действительно нуждающихся - "граждан, которые по своему физическому, возрастному состоянию лишены возможности самообеспечения".

Словом, мандатов будет меньше, а ответственность за них возрастет. Но и возможности должны быть адекватны функциям: чиновники, отвечающие за какое-то направление, должны изначально располагать на это средствами, а не выпрашивать деньги у вышестоящих инстанций. Как сказано в "Концепции разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений", следует ликвидировать "необеспеченные мандаты". Если раньше господствовал принцип "мой мандат - твой бюджет", то теперь должна повсеместно установиться схема "мой мандат - мой бюджет".

Идея прекрасная, но откуда возьмутся деньги, если раньше у большинства муниципалитетов, да и у губерний их ни на что не хватало? Прежде всего, говорят авторы концепции, надо пересмотреть список налогов - сделать так, чтобы и в местную казну кое-что капало. Так, к разряду местных предлагается отнести налог на недвижимость и налоги на малый бизнес. На региональном уровне можно будет брать налоги с малого бизнеса, а также с добычи "общераспространенных полезных ископаемых". Помимо этого предусмотрены региональные и местные надбавки к ставкам федеральных налогов.

Впрочем, члены комиссии понимают, что на подавляющем большинстве территорий без помощи из Москвы все равно будет царить безденежье. Богатые недра есть не везде, да и малый бизнес распространен еще не так хорошо, как хотелось бы. Поэтому финансирование из Центра продолжится. Но деньги в регионы потекут не единым потоком, как прежде, а пятью ручьями, которые не будут смешиваться друг с другом. Для этого планируется создать пять специализированных фондов. Из Фонда финансовой поддержки в регионы будут направляться дотации - для выравнивания их материального положения. Из Фонда компенсаций будут отчисляться субвенции на финансирование федеральных мандатов - тех функций, которые Москва перепоручает местным чиновникам.

Фонд софинансирования социальных расходов окажется доступен лишь для тех региональных и местных управленцев, у которых уже имеются собственные средства на социалку, субсидии из этого фонда будут выделяться на долевой основе для обеспечения самых приоритетных расходов. Планируется сформировать еще два фонда - регионального развития и реформирования региональных финансов. Из первого будут поддерживаться конкретные инвестиционные проекты, из второго - бюджетные реформы на местах. Эксперты комиссии Козака убеждены: если данная реформа состоится, то такое понятие, как нецелевое использование федерального бюджета, станет анахронизмом.

Полпреды оказались "слабым звеном"

Главным же ноу-хау разработчиков федеральной реформы можно считать идею разделения всей властной вертикали на четыре уровня - вместо трех, как было до сих пор. Комиссия предлагает, чтобы помимо муниципалитетов существовали еще и муниципальные округа. Муниципалитетом может считаться сельский населенный пункт (один или несколько, в зависимости от размеров), город районного значения и поселок городского типа. А муниципальный округ - это то, что прежде называлось районом, объединенная территория нескольких муниципалитетов. Крупный же город республиканского, краевого или областного значения (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) будет теперь именоваться так "муниципалитет с правами (полномочиями) муниципального округа".

Полномочия у простых муниципалитетов и у округов пересекаться не должны. Так, муниципальные власти будут отвечать за ЖКХ, городской транспорт, местные дороги, освещение улиц, библиотеки, клубы и дома культуры. Окружные чиновники должны будут обеспечивать работу детских садов, школ, поликлиник, кладбищ, сообщение между территориями. А вот оплата труда школьных педагогов станет заботой губернаторов. Региональные власти также будут отвечать за функционирование ПТУ, музыкальных, художественных и прочих спецшкол, музеев, пригородного и междугороднего транспорта, специализированных клиник, биржи труда и системы переподготовки кадров. Самое любопытное нововведение - создание муниципальной милиции, независимой от системы МВД. Финансировать и формировать ее будут власти муниципального округа. Идея разделения правоохранительных органов на два уровня витает давно, имеет много сторонников и противников. Похоже, Дмитрий Козак отнесся к ней благосклонно. Но ему еще придется потратить немало сил, чтобы убедить руководство МВД отдать местным властям значительную часть своих полномочий.

Любопытно, что для такого неконституционного, но де-факто существующего уровня власти, как федеральные округа, в концепции Козака места не нашлось. Ни об особых финансовых, ни об административных полномочиях для полпредов речи не идет. Является ли неожиданное отсутствие этого звена в вертикали российской власти нынешним консолидированным мнением кремлевской администрации или это личная инициатива Дмитрия Козака - мы узнаем в ближайшее время. Наработки комиссии уже переданы для согласования в правительство, в Совет Федерации и другие заинтересованные инстанции.