В понедельник на стол Владимиру Путину ляжет план федеративной реформы в России. Комиссия, созданная год назад по указу президента, почти завершила свою работу. Ее итог: бесчисленное количество заседаний 8 рабочих групп, несколько томов проанализированных законов и сотни поправок к ним. Ее перспективы: годы работы по изменению законодательства и десятки лет - по изменению мозгов граждан. Председатель комиссии заместитель главы президентской администрации Дмитрий КОЗАК стремительно заходит в свой кабинет. Обозреватель "Известий" Светлана БАБАЕВА едва успела включить диктофон, потому что Козак, вернувшийся с заседания комиссии, сразу заговорил о федеративной реформе и пропорциях распределения денег между центром и регионами...

- Вот рассчитываем налоги. И уже начинаются проблемы. Почему они распределяются между центром и субъектами 50 на 50? Почему не 30 на 70 или 20 на 80? Эти пропорции надо определять, исходя из реального объема полномочий, причем расходных, а не доходных. А у нас доходы определили - 50 на 50, и вокруг этих цифр идет бой. Вот говорят: задолженность по зарплате огромная, а регионы финансируют футбольные команды, СМИ и т.д., дескать, что с этим делать? Садиться и шаг за шагом определять объем расходов по полномочиям каждого уровня власти, выравнивать уровень бюджетной обеспеченности субъектов и муниципалитетов в расчете на душу населения. Естественно, отменяя все то, что мы не в состоянии профинансировать никогда.

- Дмитрий Николаевич, ваша комиссия работает почти год. И вот вы говорите, что "надо садиться и определять". Вы что, только приступаете к работе?!

- Да нет. К двум с лишним сотням законов подготовлены поправки. Закончена работа большинства рабочих групп, проанализированы функции органов власти в различных сферах. В воскресенье комиссия обсуждала, как к этим функциям присоединить деньги.

- Вот на этом вы себе шею и сломаете.

- У нас все равно другого выхода нет. Только тогда мы сможем увидеть, в каком государстве живем, какие на себя берем обязательства и в состоянии ли их государство выполнять. Давайте решим: если мы знаем, что доходы консолидированного бюджета будут не выше 25% ВВП, значит, в рамках этих 25% и надо рассчитывать функции. Если не укладываемся в 25%, еще раз пересматриваем функции, выделяем жизненно необходимые, от излишеств отказываемся. Будем лучше работать, заработаем больше - тогда и станем "левее".

- Но в плане денег Минфин ничего не должен "изыскивать дополнительно"?

- Минфин здесь не при чем. Деньги он не зарабатывает. Изыскивать дополнительные доходы - задача всей власти, каждого ее уровня. Власть должна создавать стимулы для развития экономики и таким образом влиять на увеличение объемов доходов. А не механически увеличивать поборы с бизнеса.

- Можно подумать, без федеративной реформы они не могут развивать экономику.

- Могут. Но большинство субъектов сегодня - дотационные. В этом не всегда виноваты региональные власти. Так же, как высокая доходность региональных бюджетов тоже не всегда их заслуга. Вообще есть два способа обеспечить себе комфортное существование и политическую популярность. Первый - создавать новые предприятия, устранять административные барьеры для бизнеса. Это сложная, кропотливая работа. Другой способ - выбить деньги, скажем, из федерального центра, а если не удастся их эффективно использовать, то и вину свалить на него. Второй способ проще, а человек - такова его природа - идет по пути наименьшего сопротивления... Вот эту мотивацию мы должны учитывать в нашей конструкции межбюджетных отношений.

- Что можно будет считать стартом реформы?

- Внесение президентом в Думу первых законопроектов. Полагаю, это будет осенью.

- Давайте посчитаем. Вы проанализировали 200 законов. Будет еще несколько десятков. За сессию Дума рассматривает около 500 законопроектов, где-то 200 принимает. Примерно 50 доходит до президента. Учитываем то, что Дума будет рассматривать не только ваши законы, плюс впереди выборы. Итог: к своей пенсии Козак, может быть, будет жить в другой стране. Не раньше.

- Все может быть. Если будем бояться принимать решения, стремиться никого не обидеть... Но в любом случае, сказать, что реформа будет проведена за месяц, нельзя.

- И на сколько вы закладываетесь?

- Учитывая цикличность бюджетного процесса - 2-2,5 года не меньше.

- Как правильнее все-таки называть вашу реформу - федеративная или административная?

- В последнее время термин "административная" используется, когда речь идет о реформе госслужбы, правительства, реструктуризации власти в целом. Комиссия занимается совершенствованием федеративных отношений и местного самоуправления.

- Ваш коллега - другой замглавы администрации Дмитрий Медведев готовит концепцию реформы госслужбы. У вас как с координацией?

- Если говорить о реформе госслужбы, то она затрагивает и вопросы федеративной реформы, когда речь идет о статусе и полномочиях федеральных, региональных и муниципальных чиновников. И здесь у нас с Медведевым полностью согласованная позиция.

- Было ли по ходу работы что-то такое, что вас потрясло?..

- Поражает степень неопределенности в обязанностях публичной власти, взаимоисключающие полномочия. Зачастую ужас охватывает от того, как мы "законодательствовали"... Вот, скажем, закон об особо охраняемых природных территориях. Из него следует, что субъекты могут объявлять почти любые территории "особо охраняемыми" и накладывать ограничения на хозяйственную деятельность. Вопреки Конституции, которая относит эти полномочия к федеральному ведению. Субъекты создают на территориях заповедники, объявляют их своей собственностью и управляют ею. И вот на заседании комиссии оглашают статистику: "заповедники", как правило, создаются на участках, где есть нефть. Что получается? Вроде природные ресурсы - достояние всего народа, но с помощью "особо охраняемой природной территории" их можно сделать достоянием одного учреждения, созданного распоряжением губернатора.

- Большинство федеративных государств мира, к коим относится и Россия, движутся в сторону децентрализации полномочий, отдают их из центра на места. У нас последние годы шел обратный процесс. Вы полагаете, мы дозрели до мировой тенденции?

- Да, дозрели. Комиссия предлагает значительную часть полномочий и ответственности государства децентрализовать.

- А деньги?

- За функциями должны следовать адекватные объемы денег.

- Не получится так, что вы придете к Путину, а он скажет: Козак с ума сошел, я два года стягиваю страну, а он пришел предлагать снова все на уровень регионов передать?..

- Речь идет не о том, чтобы все раздать и развалить. Полномочия надо передавать, одновременно законодательно закрепляя ответственность за их выполнение. У каждого уровня власти должен быть свой уровень компетенции и адекватные ему механизмы политической и юридической ответственности. Полномочия политического характера, которые обеспечивают территориальную целостность страны, единые стандарты прав и свобод граждан, единство экономического пространства, наконец, сохранение конституционного строя должны быть на федеральном уровне.

- Значит, к Путину идти не боитесь.

- Не боюсь. Сказанное выше - не фантазия Козака и еще 30 членов комиссии, а задача, поставленная президентом.

- Означает ли это, что у нас, как в Америке, может появиться смертная казнь в одном штате и пожизненное заключение в другом, браки с 18 лет - в одном, с 16 лет - в другом?

- Нет, не означает. Если говорить о карательной политике, то такую степень децентрализации, как в США, у нас не позволяет провести Конституция. Что касается семейного права - это возможно, но предложение комиссии - сохранить брачный возраст единым.

- А помните, год назад такие идеи были: сделать федеральное законодательство рамочным, остальное отдать регионам. Тогда говорили: это может коснуться уголовного законодательства, образовательных норм, жилищного строительства и т.д.

- В некоторых сферах комиссия это предлагает. Например, в области социальной политики. Это будет означать, что способ предоставления социальной помощи, ее объем и т.д. регулирует субъект за счет собственных доходов.

- Насколько я знаю, ваша комиссия работает без некоей модели, руководствуясь исключительно представлениями о некоем федеративном идеале. Но чьим-то опытом вы пользовались?

- Если говорить об идеале, то это - принципы, заложенные в Конституции. Если говорить об опыте - принимали во внимание все федеративные государства мира, но опыт у всех очень разный. Мы с ним знакомились, все, что применимо в рамках нашей Конституции, пытались использовать. Нам близок германский опыт. Если говорить об американском, то там полная децентрализация - и законодательное регулирование, и исполнение решений. В Германии законодательное регулирование на федеральном уровне, исполнение законов - на региональном. Но скопировать модель федерализма какой-то конкретной страны в России невозможно.

- Ну а то, что совсем на земле, - трубы, котельные и т.д., что с этим будет?

- Это функция местного самоуправления. Даже с уровня субъекта нельзя котельными руководить. Другое дело, что за муниципалитетом должен быть закреплен соответствующий объем денег и установлена ответственность за то, чтобы эти деньги шли не на футбольные команды, фуршеты или карманные газеты, а на трубы, котельные, школы и больницы.

- Однако сплошь и рядом губернаторы воюют с мэрами и в ходе "боевых действий" отнимают у них и доходы. Вряд ли губернатор пойдет на то, чтобы добровольно отдать часть денег.

- Здесь ничего не должно зависеть от воли губернатора или мэра. Для всех органов публичной власти должен действовать закон. В законе должны быть механизмы разрешения подобных конфликтов. Особенно в тех сферах, где несложно спрогнозировать возникновение "боевых действий": собственность, финансы и т.д.

- Губернаторы есть среди членов вашей комиссии. Они, что, добровольно пойдут на разработку закона, который частично лишит их денег?

- Уже идут. Губернаторы - люди разумные. Они понимают: между субъектами и муниципалитетами в силу объективных причин заложены противоречия. Так же, кстати, как и между федеральным центром и регионами. Законодатель должен отрегулировать отношения между центром, регионами и муниципалитетами. Чтобы в случае возникновения разногласий именно закон указывал путь выхода из конфликта. Если мы оставим это поле неурегулированным, то конфликты будут неразрешимыми. Если, например, вопрос бюджетной обеспеченности полностью оставить на уровне субъекта, муниципалитеты всегда будут в роли Золушки. То же самое и на федеральном уровне. Поскольку регулирование межбюджетных отношений относится к компетенции федерального уровня, то, естественно, центр, распределяя доходные полномочия, в первую очередь заботится о том, чтобы его функции выполнялись. Мудрость законодателя и должна состоять в том, чтобы именно законами отрегулировать доходы по всем уровням бюджетной системы. И отрегулировать справедливо.

- Вы говорите о законодательстве. Но проблема мусора не стояла бы так остро, если бы люди не мочились, пардон, в подъездах, а милиционеры больше занимались хулиганами на улицах, а не поборами с ларечников. Словом, "разруха в головах…"

- Наши головы в одночасье не переделать. В законотворчестве мы должны учитывать то, что из нас 70 лет выбивали любые мысли о самоорганизации и говорили: за все отвечает государство. При этом под государством понимали нечто недосягаемое и неподконтрольное гражданину. Остатки этого менталитета - основная причина отсутствия полноценных институтов гражданского общества по истечении 10 лет демократических преобразований. Мы должны восполнить пробел в менталитете правовыми механизмами ответственности власти перед законом, обществом и гражданином. Власть будет эффективной, когда жители каждой деревни будут понимать: на ее благоустройство они платят из своего кармана. И об этом надо постоянно говорить. Чтобы люди знали: та власть, которая у них есть, нанята ими за их деньги.

Исследования показывают, что сегодня граждане не знают, кто отвечает за то, что у них мусор не вывозится или отопление не работает. Все взоры обращены на Москву. Большинство думает: если мусор не вывозится - жалобу надо писать президенту.

- Вы говорили о германском и американском опыте. Но там нет "первых среди равных" - республик. У нас федерация асимметричная. Вы как-то учитывали это в комиссии?

- Проблема асимметрии у нас возникла только в связи с заключением договоров с субъектами. С точки зрения Конституции и действующих законов все субъекты равноправны. В жизни до недавнего времени было все иначе, действовали индивидуальные договоренности. В цивилизованном правовом государстве это недопустимо. Комиссией было предложено 42 субъектам эту асимметрию исправить. 30 договоров уже расторгнуты. Даже те субъекты, которые очень дорожат своими договорами, согласны, что их надо менять. Мы уже имеем предложения от Татарстана, Башкортостана, Якутии.

- А в публичных высказываниях некоторых президентов все равно отчетливо проглядывает "первенство".

- Об этом сколько угодно можно говорить, но "материальных" преференций перед федеральным центром у них нет. Из Татарстана, Башкортостана или Якутии в федеральный бюджет поступают те же налоги, что и из других субъектов. Граждане, проживающие в этих республиках сегодня, несут такие же расходы на содержание армии, судов или государственных вузов, как и жители, скажем, Белгородской области. И, кстати, республики являются горячими сторонниками именно законодательного разграничения полномочий, четкого определения прав и обязанностей всех уровней власти и справедливого распределения доходных источников бюджетов.

- У нас страна всегда строилась на основе индивидуальных договоренностей. Откуда вдруг такое горячее желание стать одинаковыми?

- Потому что все увидели бесперспективность ручного управления страной. Ни одно цивилизованное государства мира так не функционирует.