Тема административного объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области уже, похоже, себя исчерпала (если и не навсегда, то уж на ближайшее будущее точно). Но есть в этой идее один аспект, от которого нельзя просто отмахнуться.

Существует ряд объективных проблем (главным образом обусловленных наличием устойчивых интересов граждан и бизнеса одного региона на территории другого), решение которых затруднено именно вследствие разделения региона на два субъекта Федерации.

Согласовывать интересы и решать постоянно возникающие в связи с этим проблемы призваны власти субъектов, но в силу политических причин они этим не занимаются (а если что-то и делают, то неэффективно). Из-за этого население регионов и бизнес несут ощутимые потери - как моральные, так и материальные.

Разрешить эту коллизию может авторитетный арбитр со стороны. В роли такого арбитра естественно выступить Северо-Западному полпредству. В целом успешно справившись с приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным, оно могло бы заняться теперь гармонизацией отношений на территории стратегически важного для страны ареала.

Помочь в решении этой задачи могут независимые специалисты, проанализировавшие весь комплекс проблем и предлагающие конкретные программы действий.

Перекрестное субсидирование

Специалисты давно указывали на такого рода проблемы: например, около 2 млн петербуржцев много времени проводят на своих дачах в Ленобласти и заинтересованы в нормальном проезде, медицинском обслуживании, инфраструктурном обеспечении дачных поселков.

Но власти Ленобласти не заинтересованы обеспечивать им все это за счет бюджетных средств, то есть из карманов своих налогоплательщиков (дачники платят налоги в Петербурге). Однако в ряде случаев это приходится делать - законодательство требует. Так, экстренная медицинская помощь, услуги детской хирургии и целый ряд других медицинских услуг должны оказываться безусловно.

Вообще говоря, существует механизм оплаты некоторых услуг дачникам из альтернативных источников. Так, страховые компании переводят средства областным больницам за обслуживание своих петербургских клиентов, имеющих медицинские полисы, но расценки в этой системе не покрывают затрат. Разницу всегда восполняют бюджеты - по территориальной принадлежности медучреждений.

Городской бюджет платить за все это не хочет (есть лишь микроскопическая программа развития садоводств). В результате летом, когда пожилые петербуржцы становятся чуть ли не основными клиентами областных больниц, бюджет региона испытывает значительные перегрузки.

С другой стороны, и Петербург несет расходы по нуждам Ленобласти. ГУП "Пассажиравтотранс" является дотируемой из городского бюджета организацией, по сути убыточной. При этом большая часть рейсов по Ленобласти дотируется из городского бюджета.

Пользуются городскими транспортными дотациями и те 500 тысяч жителей области, которые работают в Петербурге. ГУП "Водоканал СПб", размещающее на территории области свои отходы, сдерживает рост тарифов и, в сущности, дотирует областную промышленность.

Между Петербургом и Ленобластью возникает своего рода взаимное перекрестное субсидирование - бюджеты регионов субсидируют потребности друг друга, вместо того чтобы наладить систему цивилизованных взаиморасчетов. Как и в других сходных ситуациях (например, в энергетике), эта порочная практика приводит к массе негативных последствий, от которых страдает население обоих регионов.

Город и область, явно или неявно, проводят антагонистическую политику. Власти Ленобласти, желая удовлетворить прежде всего своих избирателей, стремятся сокращать программы, финансирующие нужды петербуржцев. По той же логике действует и город. Петербургский "Пассажиравтотранс" вводит пригородные маршруты без учета потребностей работников областных предприятий, а поставленный перед необходимостью снижать свои затраты, сокращает зимой прежде всего областные маршруты.

Ненужные проблемы

Отсутствие нормального сотрудничества между властями Петербурга и Ленобласти мешает и бизнесу. Компании, работающие одновременно в обоих регионах, страдают из-за несогласованности политики властей.

Крайне осложняют жизнь предпринимателям различия в бюрократических процедурах. Мало того, что налоговые системы в обоих регионах разные, так еще различаются и методики исчисления, а также взимания налогов и сборов.

К тому же правоприменительная практика все время меняется, в каждом регионе по-своему, и предпринимателям надо все это отслеживать. "Сверхважным и насущным" назвал вопрос об унификации налоговых систем председатель правления ОАО "ПО "Ленстройматериалы""Дмитрий Игнатьев.

Раздражают предпринимателей и ненужные различия в системах лицензирования, в порядке предоставления земельных участков, согласования строительных проектов (даже строительные кодексы в регионах разные) и целом ряде других процедур.

Дополнительные проблемы создает предпринимателям и неодинаковая практика работы городского и областного управлений Центробанка. Полпредство могло бы обеспечить единый порядок работы федеральных ведомств на Северо-Западе, но без инициативы властей регионов сделать это трудно. А такой инициативы нет.

Все можно посчитать

Между тем, по мнению заместителя председателя Комитета Госдумы по кредитным организациям и финансовым рынкам, заместителя председателя партии "Яблоко" Игоря Артемьева, обнародовавшего недавно широкомасштабную "Программу сотрудничества Санкт-Петербурга и Ленинградской области", урегулировать все эти проблемы не так уж и сложно.

Почти все расходы легко считаются. Так, нетрудно определить долю жителей города и области среди клиентов медицинских учреждений и "Пассажиравтотранса", сосчитать приходящуюся на них сумму медицинских и транспортных дотаций. В деле согласования расходов есть, конечно, спорные моменты. И тут полпредство могло бы выступить арбитром - независимым экспертом, чтобы цифры были бесспорными.

Совместная экономика

Несомненную пользу как бюджетам обоих регионов, так и бизнесу, по мнению Игоря Артемьева, может принести практика совместного заказа на промышленную продукцию. Так, например, Петербург ежегодно закупает продукты для организаций бюджетной сферы (школ, детсадов, больниц и т.п.). Номенклатура закупаемых товаров практически неизменна, а целый ряд продуктов (молоко, мясо, картофель, другие овощи и т.п.) производится в Ленобласти.

Бюджет Петербурга мог бы сэкономить немалые средства (за счет низких транспортных расходов на доставку), если бы существовал постоянный фьючерсный договор с Ленобластью на поставки такой продукции. Области это тоже было бы выгодно - городской бюджет кредитовал бы соответствующие областные производства (закупки удобрений, комбикормов для птицефабрик и т.п.).

Эту идею поддерживают и предприниматели, работающие в обоих регионах. Так, президент группы " ЛЕНСТРО" Александр Аладушкин уверен, что участие города в экономике области могло бы принести значительную пользу петербуржцам: "Правительство Москвы участвует в бюджетном дотировании птицеводства Московской области. Если она не будет этого делать, то москвичи получат яйца из других регионов по более высокой цене.А Питер не поддерживает никого".

Понятно, что в условиях постоянно меняющейся рыночной конъюнктуры 100%-ный заказ не слишком разумен, но 10-15% потребности своих бюджетных организаций город мог бы обеспечивать таким способом. И экономия средств бюджета была бы вполне ощутимой.

Между тем эта проблема очень актуальна для Петербурга. На обеспечение бюджетных организаций выделяются огромные средства, но расходуются они нерационально. В свою бытность председателем комитета финансов администрации Петербурга Артемьев организовал проверку закупок мяса городскими больницами и выяснил, что разброс цен в разных учреждениях доходил до 50% (в одной больнице цена на мясо оказалась завышена в восемь раз - было заведено уголовное дело).

"То, что Петербург может закупить картошку дороже, чем она стоит у областных производителей (при том же качестве, разумеется), у которых в то же время затарены овощебазы, я знаю по собственному опыту", - утверждает Александр Аладушкин. Крупный единый городской заказ в рамках договора с Ленобластью, несомненно, обеспечил бы и большую прозрачность, препятствующую злоупотреблениям.

Стратегическое сотрудничество

По мнению некоторых специалистов, даже налоговую политику целесообразно согласовывать. В целом ряде случаев инвесторы не разделяют Петербург и Ленобласть, а рассматривают их как один регион. Например, когда они вкладывают деньги в бизнес, в силу объективных причин представленный одновременно в обоих регионах (такова ситуация на рынке телекоммуникаций, грузоперевозок).

Изменения налогового климата в одном субъекте РФ сказываются при этом на привлекательности для инвесторов всего региона.

Кроме того, значительную пользу могло бы принести и согласование стратегий экономического развития. Понятно, что мегаполис, обладающий огромным потенциалом для рынка услуг, объективно заинтересован в развитии этой сферы бизнеса. А промышленность ему не очень нужна. Для области же преференции обратные. Она заинтересована в привлечении крупных промышленных инвесторов в малые города, страдающие от нехватки рабочих мест.

Согласование стратегий развития могло бы уберечь регионы от ненужных проблем, возникающих, к примеру, когда вблизи будущего жилого микрорайона города начинают строить химический завод в области. Сотрудничество способно избавить и от лишних расходов: когда промзоны в Петербурге и Ленобласти планируются рядом, проще тянуть коммуникации, да и используются они более эффективно.

Властям обоих регионов разумно проводить и совместную имиджевую политику - организовывать за границей общие выставки, продвигать совместные инвестиционные и туристические проекты и т.д. "Гармонизация этой деятельности, согласование на уровне имиджа дружественного ареала, несомненно, помогло бы каждому из субъектов", - уверен начальник отдела территориального стратегического планирования Леонтьевского центра Борис Жихаревич.

Между прочим, долгосрочные договоры о сотрудничестве подобного рода существуют в Европе - в странах, организованных по федеративному принципу. "Я познакомился с такой практикой, - говорит Артемьев, - когда был в Германии. Подобные документы существуют между всеми городами "федерального значения" (Берлином, Гамбургом, Бременом и др.) и соседними землями".

По принципу "жареного петуха"

Сотрудничество властей Петербурга и Ленобласти помогло бы, считает Артемьев, и цивилизованному решению проблемы утилизации мусора (в том числе проблему с полигонами для твердых отходов, собираемых "Водоканалом СПб").

Депутат не разделяет убеждения вице-губернатора Ленобласти Григория Дваса, что просто "отсутствуют хозяйствующие субъекты, которые могли бы между собой эти вопросы решить". Артемьев уверен, что, поскольку госрегулирование в этой сфере существует, постольку необходимо участие властей.

Город хочет свои отходы вывозить в область. Она готова их захоранивать, но на определенных условиях. Поэтому надо подсчитать все затраты (в том числе экологические, на рекультивацию земель и т.п.) и подписать соответствующее соглашение, где четко прописан порядок расчетов, указаны источник платежей, сроки и т.п., и где город, разумеется, берет обязательства по финансированию уборки мусора садоводств. Кстати, необходимо решить и другие проблемы, связанные с садоводствами. Например, они часто становятся причиной лесных пожаров, а расплачиваются за это областные налогоплательщики. Надо, чтобы город частично финансировал пожаротушение.

Вопреки очевидной необходимости, таких совместных программ нет. Чиновники знают, конечно, об этих проблемах, но предпочитают решать их лишь тогда, когда "жареный петух клюнет". Вся эта деятельность носит несистемный характер, деньги гоняются взад-вперед, возникают потери. А если бы существовали долгосрочные договоры, подобные проблемы решались бы почти автоматически.

Однако даже в тех редких случаях, когда межрегиональные договоры существуют, исполняются они крайне бестолково. Например, несколько лет назад под давлением МПС было подписано соглашение о дотировании субъектами пригородных пассажирских перевозок ОЖД. Но соответствующее распоряжение издается каждый год заново - якобы потому, что долю участия сторон надо каждый год устанавливать заново (хотя ее можно было бы ежегодно корректировать простой поправкой к долгосрочному соглашению). Распоряжение начинают готовить в декабре, а выходит оно, как правило, в июне. И полгода ОЖД ничего не получает. В результате у железной дороги нарастают убытки и она вынуждена снимать электрички в начале "горячего" сезона.

Старая песня

Вообще говоря, специалисты осознали эту проблему довольно давно. Еще в 1998 году программа TACIS финансировала совместный проект петербургского Леонтьевского центра и Нидерландского экономического института под названием "Усиление синергии: единая стратегическая политика для Санкт-Петербурга и Ленинградской области в контексте Северо-Западного региона России".

Необходимость реализации проекта уже в те времена обосновывалась тем, что "недостаточное взаимодействие города и области препятствует дальнейшему развитию всего региона".

Несмотря на то что участвовавшие в проекте представители администрации Петербурга и правительства Ленинградской области формально разработали план единой стратегической политики по важнейшим направлениям регионального сотрудничества, он в основном так и остался на бумаге. "По окончании проекта серьезного движения не появилось, потому что внутренних стимулов для общего решения проблем у властей регионов оказалось недостаточно", - считает участвовавший в проекте от Леонтьевского центра Борис Жихаревич.

Смысл нынешней программы Игоря Артемьева тот же, что и в проекте TACIS. Отличие - в гораздо большей конкретности. В сущности, Артемьев представил готовый проект соглашения между властями Петербурга и Ленобласти, содержащий как список предметов взаимодействия в рамках 13 направлений, так и подробный перечень необходимых организационных мер. Депутат считает, что надо начать с создания совместной рабочей группы (оформленной постановлениями обоих ЗакСов и распоряжениями губернаторов) и "бюджета сотрудничества".

У города и области единая судьба и сходные интересы ("Мы все жители одного региона - потому что имеем собственность и в городе, и в области", - считает Александр Аладушкин). Поэтому двигаться вперед нужно сообща. Сейчас этому мешает отсутствие нормального диалога между губернаторами. Однако ответственная перед избирателями политика требует налаживания эффективного сотрудничества, невзирая на разногласия.

Между тем гармонизация отношений между Петербургом и Ленобластью в интересах населения и бизнеса наверняка будет должным образом оценена и федеральным центром, озабоченным ненужной конфронтацией между ключевыми регионами Северо-Запада. Их конструктивное сотрудничество, несомненно, самым благоприятным образом отразится на уровне государственной поддержки всего региона.

Некоторые бизнесмены уповают на смену власти в регионах. "Вопрос взаимодействия Петербурга и Ленобласти - во многом вопрос взаимодействия конкретных личностей, поэтому уже в этом году все изменится", - считает Дмитрий Игнатьев.

Представляется, однако, что в разрешение коллизии свой вклад должно внести Северо-Западное полпредство, для которого гармонизация подведомственной территории является естественной задачей.