 |  |
Почти не слышное уже эхо прошлогодних акций протеста тысяч россиян, недовольных монетизацией льгот, докатилось наконец до Конституционного суда. Пик уличного негодования и резкой критики глав регионов и муниципалитетов в адрес пресловутого федерального закона №122 уже давно миновал, но перешедший в «тихую» стадию конфликт достиг высшего судебного уровня. КС, ранее отказавшийся рассматривать некоторые жалобы противников монетизации, вчера впервые приступил к публичному обсуждению жалобы на этот закон, предусматривавший не только замену натуральных льгот наличными деньгами, но и перераспределение функций и бюджетных обязательств между федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления. Оспорить закон в суде грозились многие политики, включая одного из лидеров «Единой России» Юрия Лужкова, но серьезный разговор о том, до какой степени федеральный центр вправе навязывать жизненный уклад российским муниципалитетам, начался со смешного повода -- с детского сада. Мэр Твери Олег Лебедев и Дума этого города решили до последнего отстаивать свое право без оглядки на Москву устанавливать размер платы за содержание детей в дошкольных учреждениях. Однако в своей жалобе они просят КС рассмотреть проблему шире и, в частности, ставят под сомнение конституционность установленного 122-м законом порядка, при котором местные власти ограничены в праве выбирать, на решение каких социальных вопросов они могут направлять средства своих бюджетов.
Тверские власти, впрочем, сами пытались использовать 122-й закон, отменивший действие ряда нормативных актов, в своих целях и частично разгрузить бюджетные обязательства. В начале 2005 года они воспользовались тем, что перестало действовать старое постановление Верховного Совета РСФСР, согласно которому родители дошкольников должны оплачивать не более 20% от суммы, необходимой на содержание ребенка в детском саду, а остальное -- дотироваться государством. Новый закон обязывал региональную и местную власть, на которую легли в том числе и «детские» расходы, сохранить прежние социальные гарантии. Но тверские чиновники средств на дотации не нашли, и увеличили в 2,5 раза плату за детский сад. Поскольку сумма ежемесячных платежей оказалась весьма значительной и составила 850 руб., в провинциальном городе нашлось немало желающих обжаловать это решение. Прокуратура на жалобы отреагировала быстро, оспорив действия тверского градоначальника, и 21 апреля 2005 года Центральный районный суд Твери признал незаконным соответствующие акты Тверской думы и постановление мэра.
Решение суда было обосновано статьей 153 закона №122 -- той самой, которой так гордятся думские единороссы, утверждающие, что именно они заставили правительство закрепить существовавшие ранее объемы льгот. Согласно этой статье, «при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены». Иными словами, все граждане, у которых до начала реформы было право на льготы и компенсации, не утрачивают этого права после вступления закона №122 в силу. Соответственно региональные и местные власти не могут понижать размер денежного эквивалента этих социальных выплат.
Тверские чиновники сильно обиделись. Во-первых, на то, что государство, сняв с себя часть гарантий, переложило их на органы местного управления, при том что закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» значительно уменьшил объем собственных доходов местных бюджетов. А во-вторых, на то, что именно низшее административное звено в такой ситуации оказывается в глазах населения главным виновником того, что монетизация проходит с перегибами. «Удручают попытки федеральных властей обвинить муниципалитеты в отступлении от придержанности принципам социального государства, -- жаловалась вчера журналистам после процесса представлявшая интересы заявителей в КС Марина Якутова. -- Мы хотим выяснить, где местному самоуправлению брать средства на содержание детских садов, если государство их теперь не гарантирует».
Впрочем, в запросе в суд были сформулированы вовсе не детсадовские обиды, а весьма неприятные для авторов и защитников 122-го закона утверждения. Заявители считают, что реформа породила неопределенность в вопросе, должен ли существовать единый федеральный стандарт монетизации муниципальных льгот -- в том числе и касающихся дотирования платы за содержание ребенка в детском саду.
Олег Лебедев и депутаты Тверской думы, признавая в принципе право федерального центра регулировать социальные права граждан, напомнили, что, согласно Конституции, муниципалитеты обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения. А оспариваемая ими норма лишает местную власть возможности перераспределять свои достаточно скромные ресурсы на решение приоритетных проблем и для оказания помощи тем гражданам, которые нуждаются в социальной поддержке не менее, а, возможно, и более тех, кто имел право на льготы до 1 января 2005 года. Особо жалобщики подчеркивают, что в сложившихся сегодня условиях «органы местного самоуправления вынуждены в течение неопределенного периода нести бремя ранее установленных социальных льгот».
Обсуждение этих аргументов в КС займет несколько недель. Но уже сейчас можно с большой долей уверенности предположить, что саму оспариваемую мэром и думой Твери статью 153 федерального закона №122 суд не тронет. Все публичные выступления председателя КС Валерия Зорькина о монетизации говорят о том, что он готов стать горой за сохранение обязательств государства перед льготниками в дореформенных объемах. «Социальное обеспечение граждан может регулироваться при помощи разных механизмов, в том числе законодатель может вместо одного механизма, в частности, натурального обеспечения, перейти на денежное выражение. Однако объем не может быть уменьшен», -- заявлял осенью прошлого года г-н Зорькин, предупреждая, что «любое резкое отступление от этих принципов приводит к социальным конфликтам и дестабилизации». К тому же отстаивать незыблемость закона и тем самым доказывать избирателям свою правоту, похоже, намерены и представители парламента, одобрившего в 2004-м монетизацию в кратчайшие сроки, несмотря на очевидную потенциальную конфликтность реформы. Представитель Совета Федерации в КС Юрий Шарандин вчера активно доказывал, что «оспоренная норма не только соответствует Конституции, но и развивает положение о социальном характере нашего государства, которое гарантирует, что общедоступность дошкольного образования является ответственностью всех уровней публичной власти». Тверским чиновникам, неспособным изыскать в своем бюджете средства для дотаций, он посоветовал хотя бы продемонстрировать, что «предприняты все разумные меры для наполнения местного бюджета, но их недостаточно, чтобы исполнить предписание федерального закона». По мнению г-на Шарандина, в таком случае деньгами для обеспечения гарантий муниципалитету помогут либо субъект Федерации, либо федеральный центр.
А вот ответ на вопрос о вызванном 122-м законом дисбалансе полномочий и бюджетных обязательств центра, регионов и органов местного управления уже не кажется столь очевидным. Поскольку ставят его уже не простые граждане, недовольные размером компенсаций за проезд на общественном транспорте или за питание в школьной столовой (такие жалобы, поступавшие в КС, выносить на широкое обсуждение суд не стал), и даже не представители тверского муниципалитета. Тут уже четко прослушивается голос влиятельных политиков, в частности мэра столицы Юрия Лужкова, который не раз утверждал, что этот закон «грубо вторгается в права субъектов федерации», и обещал оспорить некоторые его положения в суде. Кстати, как сообщили корреспонденту «Времени новостей» в КС, на 6 апреля уже назначено рассмотрение запроса столичных властей, пытающихся в высшей судебной инстанции закончить старый спор с Минкультуры и МЭРТ о разграничении на городскую и федеральную собственность памятников архитектуры. Впрямую монетизации льгот эта жалоба не касается, однако при ее рассмотрении неизбежно встанет вопрос о разграничении полномочий между мэрией Москвы и Белым домом.
Иван Гордеев, Юрий Колесов, Время новостей ,
22.03.2006
