В пылу бурных дискуссий по поводу подоплеки последних кадровых передвижений силовиков и "возрождения КГБ" практически незамеченной осталась главная новость: кардинально реорганизовав вверенный ему силовой блок, Путин в прямом смысле слова спровоцировал правительство на начало административной реформы.

О ее необходимости глава государства говорил в двух своих ежегодных посланиях к Федеральному собранию. А теперь не прошло и трех дней после подписания кадровых указов - и почти двух лет после президентского поручения приступить к реформе, - как глава кабинета министров объявил административную перестройку: структура российского правительства может измениться чуть ли не сверху донизу. Впрочем, оптимизация структуры исполнительной власти, ее бюрократического аппарата и, как следствие, сокращение государственных расходов - еще не вся реформа.

Ее конечная цель, четко озвученная теперь и главой правительства, - создание эффективного механизма исполнительной власти и эффективной "несырьевой" экономики.

Ход Кремля

Собственно, в самих кадровых и реорганизационных решениях президента никакой сенсации нет. По информации "Итогов", проработка вариантов оптимизации силового блока началась еще осенью. Отчасти по соображениям давно назревшей экономической целесообразности. Это касается в первую очередь упразднения громоздкой структуры налоговой полиции - в связи "с низкой бюджетной эффективностью". Иными словами, полицейские стоили государству едва ли не столько же, сколько они "выбивали" налоговых недоимок.

Еще один фактор, спровоцировавший рокировку, - трагедия "Норд-Оста": проблема координации действий силовых структур в связи с террористической угрозой встала особенно остро. Возвращение погранслужбы в ФСБ и создание нового Госкомитета по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ вполне вписываются в контуры антитеррористической стратегии Кремля.

Создание Госкомитета - факт особо примечательный. По информации "Итогов", этому новому ведомству "с расширенными полномочиями" суждено стать не только неким подобием ФБР (наркотрафик, терроризм и международная преступность - явления одного порядка), но и официальным "силовым" агентом в отношениях России с Европой и Западом в целом. По некоторым данным, штат ведомства Виктора Черкесова для начала составит около 40 тысяч человек (на языке военных - примерно три дивизии). Для сравнения: упраздненное аналогичное управление МВД насчитывало около 7 тысяч сотрудников.

От идеи создания федеральной службы расследований (именно ей прежде прочили статус "российского ФБР"), в которую должны были войти Следственный комитет МВД, Главное управление уголовного розыска, а также подразделения главных управлений по борьбе с оргпреступностью и экономическими преступлениями, пока решено отказаться.

Этот вопрос, напомним, интенсивно прорабатывался в прошлом году, но сейчас, как утверждают источники в силовых структурах, "никаких обсуждений по созданию ФСР как единого федерального органа России нет. Соответственно нет и готовых проектов его формирования".

Что касается налоговых преступлений, раскрытием которых занималась ФСНП, то они станут прерогативой МВД. Что по-своему логично: по крайней мере исключается межведомственное дублирование, выливающееся на практике в конкуренцию госструктур. Кроме того, к ФСНП были претензии как со стороны Минфина и МНС, так и со стороны предпринимателей, страдавших от порой неадекватных методов полицейских. Словом, решение вызревало давно. Теперь в рамках МВД будет создана служба по борьбе с налоговыми преступлениями.

Предполагается, что возглавит ее один из бывших заместителей руководителя упраздненной ФСНП. Костяк новой структуры составят около 12 тысяч оперативных сотрудников расформированной налоговой полиции, которые непосредственно занимались налоговыми преступлениями.

Грозит ли оргреформа самому МВД? В ближайшее время скорее всего нет. Еще осенью говорили по крайней мере о двух ее возможных вариантах. Первый: разделение министерства на криминальную федеральную полицию, местную милицию общественной безопасности и национальную гвардию. Что, надо признать, противоречит нынешней президентской линии на оптимизацию и укрупнение ведомств. Второй: образование уже упомянутой ФСР. Реформа скорее всего пойдет по пути совершенствования законодательства: в Госдуме уже лежат законопроекты "Об органах охраны общественного порядка" и "О милиции". И в том, и в другом начало преобразований по части внутренних дел отнесено примерно на 2005 -2006 годы.

Пойдет ли Владимир Путин на дальнейшую интеграцию силовых ведомств? Например, по пути своего соратника по антитеррористической коалиции Джорджа Буша, создавшего суперведомство - министерство национальной безопасности, объединившее 22 федеральные структуры? На этот вопрос ответа пока нет.

Даешь амбиции!

Впрочем, как и Буш, Путин, реформируя силовой блок, решает отнюдь не только проблемы национальной безопасности. Любая ведомственная оптимизация - это в первую очередь дань экономике. Передача всей проблематики оборонного заказа Министерству обороны в этом смысле решение весьма показательное. Вопрос этот на всех уровнях прорабатывался по меньшей мере уже года полтора.

Экс-директор ФАПСИ Владимир Матюхин возглавит теперь в ранге первого замминистра обороны новый Госкомитет по государственному оборонному заказу, который будет координировать всю деятельность по закупке обычных вооружений. Но история с вооружениями на этом не закончится.

По информации "Итогов", на стадии проработки решение о ликвидации "вооруженческих" агентств - по боеприпасам, по обычным вооружениям... Из "агентской" обоймы, по слухам, уцелеть суждено лишь Российскому авиационно-космическому (Росавиакосмос). "Потянет" ли их функции новый госкомитет или на основе агентств будет создана некая единая структура, пока неизвестно.

Ясно лишь, что необходимость реформы диктуется в том числе и ситуацией на рынке вооружений, которая для России складывается в последнее время не лучшим образом. Просто новым товаром (не говоря уже об объективно устаревшем) нынче не удивишь даже самых традиционных покупателей. Так что без "железа" хайтековского поколения сохранить свои позиции ведущего экспортера России вряд ли удастся.

Экономическая составляющая "силовых" решений президента еще и в том, что вызов Путина чутко уловили "гражданские" ведомства. Буквально через два дня после президентских указов Михаил Касьянов сделал сенсационное заявление: премьер не исключает, что структура правительства может полностью измениться.

Премьер выразил готовность уже в ближайшие месяцы принять ряд решений в рамках административной реформы, направленных на устранение избыточных и дублирующих функций между министерствами и ведомствами. Свои предложения премьеру на сей счет уже представили также Минфин и Минэкономразвития.

Порядок действий таков: после того как функции министерств будут скорректированы и сокращены, можно переходить к анализу того, какая структура правительства необходима и более эффективна.

Насколько продвинулось правительство в своем намерении самореформироваться, пока судить рано. Прежде (до заявления премьера) высказывались, например, и такие мнения: полномочия аппарата правительства должны быть существенно усилены, а число органов, принимающих политические решения, сократиться. К "политическим", поясним, относятся прежде всего правоустанавливающие министерства и ведомства, то есть разрабатывающие политику государства в той или иной сфере, - Минфин, Минэкономразвития и др. Если следовать такой логике, то в реформах (с точки зрения их концептуальной, а стало быть, и политической проработки) Россия больше не нуждается. Но это раньше...

Теперь цель административной реформы премьер толкует шире, нежели просто проведение ведомственной перестройки. По мнению Касьянова, это ликвидация избыточного присутствия государства в экономике и сокращение ненужных регулирующих функций государства, повышение эффективности управления и формирование современной экономической инфраструктуры. По словам премьера, уходя из одних сфер, государство должно наращивать присутствие в других отраслях, где оно может стать локомотивом для бизнеса. Пока власть ведет разговоры, наши производители теряют рынки, которые занимают конкуренты из других стран.

Призывы президента к правительству ставить перед собой более амбициозные задачи теперь, похоже, услышаны. И премьер, и Минэкономразвития заявили о стремлении к ускоренной диверсификации экономики (не сырьем же единым, в конце концов!), и более высоким темпам роста (7-8 процентов к 2007-2008 годам), и более масштабном снижении налогового бремени в 2004 году (если министерства представят необходимые материалы в апреле 2003-го). Что ж, даешь амбиции!

ПЕРЕСТАНОВКИ

Кто куда

Валентина Матвиенко назначена полпредом в Северо-Западном федеральном округе.

Виктор Черкесов назначен главой нового Государственного комитета по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ. Соответствующее управление МВД упразднено.

В соответствии с указом президента упразднены Федеральная служба налоговой полиции и ФАПСИ. Штат и материальная база ФСНП передаются в ведение создаваемого комитета во главе с Черкесовым. Функции ФСНП по пресечению налоговых преступлений передаются в МВД России. Бывший руководитель ФСНП Михаил Фрадков назначен полномочным представителем при Европейском союзе в ранге министра.

Штат и функции ФАПСИ распределяются между ФСБ и Минобороны. Бывший гендиректор ФАПСИ Владимир Матюхин назначен главой нового Государственного комитета при Министерстве обороны по государственному оборонному заказу в ранге первого замминистра обороны.

Пограничная служба передана в ведение ФСБ и подчинена первому заместителю директора ФСБ Владимиру Проничеву. Бывший директор пограничной службы Константин Тоцкий назначен представителем при НАТО.

ЗАКОН

Гуманизация права

Президент России Владимир Путин направил на рассмотрение Государственной думы проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации".

Президент предлагает исключить из УК РФ такой вид наказания, как конфискация имущества. Конфискации подлежит только то имущество, в отношении которого судом будет доказано, что оно нажито преступным путем.

Ряд изменений вносится в Особенную часть УК РФ. Статьи УК РФ о корыстных преступлениях (158, 159, 160, 161, 162) дополняются новыми квалифицирующими признаками, что позволит судам назначать виновным более справедливые наказания. В рамках общей концепции законопроекта снижаются максимальные санкции за преступления, совершенные по неосторожности.

Из УК РФ предлагается исключить статьи 182 "Заведомо ложная реклама" и 200 "Обман потребителей". Ответственность за эти деяния предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях, а в случае, когда обман потребителей превышает сумму 500 рублей, он должен быть квалифицирован по статье 159 УК РФ, предусматривающей ответственность за мошенничество.

В связи с принятием нового налогового законодательства в законопроекте предлагается новая, учитывающая эти изменения редакция статей о налоговых преступлениях.

Существенным изменениям подверглись статьи УК РФ, предусматривающие ответственность за незаконный оборот наркотических средств. В новую редакцию этих норм введены законодательные критерии, согласно которым определяются наркотические средства крупного и особо крупного размера, усилена ответственность за сбыт наркотических средств, их аналогов, в особенности несовершеннолетним. Все это позволит ужесточить борьбу с распространителями наркотиков и, напротив, избирать более мягкие меры ответственности в отношении лиц, больных наркоманией.

Поскольку до настоящего времени не введены в действие предусмотренные УК РФ такие виды наказания, как обязательные работы и ограничение свободы, выбор наказания у судов при рассмотрении дел о преступлениях небольшой и средней тяжести остается между штрафом и лишением свободы. В связи с этим предлагается расширить возможность назначения исправительных работ не только по месту работы осужденного, но и в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с органами, ведающими исполнением наказания, но в районе места жительства осужденного.

В статье 58 УК РФ уточняется, что более строгий вид режима исправительного учреждения при любом виде рецидива преступлений может быть назначен при условии, что осужденный, имеющий неснятую или непогашенную судимость, ранее реально отбывал наказание в виде лишения свободы.

Корректируется порядок назначения наказания по совокупности преступлений, предусмотренный статьей 69 УК РФ. В соответствии с ним принцип поглощения наказаний может быть избран судом только для преступлений небольшой тяжести. Во всех остальных случаях действует принцип обязательного сложения наказаний. Как показывает анализ судебной практики, преступления небольшой и средней тяжести зачастую совершают лица, впервые привлекаемые к уголовной ответственности, а судами устанавливаются обстоятельства, смягчающие наказание.

При таких обстоятельствах принцип сложения наказаний в ряде случаев противоречит другому принципу уголовного права - принципу справедливого наказания. В связи с этим предлагается распространить принцип поглощения менее строгого наказания более строгим и на преступления средней тяжести, а обязательное полное или частичное сложение наказаний применять только в том случае, когда в совокупности входят тяжкие или особо тяжкие преступления.

По тем же причинам расширяются полномочия суда в части, касающейся сохранения условного осуждения, предусмотренные новой редакцией части четвертой статьи 74 УК РФ.

Для обеспечения возможности судам проявлять более дифференцированный подход при назначении наказания за преступления небольшой и средней тяжести исключаются нижние пределы санкций, тогда как их верхние пределы, которые и будут определять степень общественной опасности преступления, остаются неизменными. В отношении несовершеннолетних нижние пределы санкций за тяжкие и особо тяжкие преступления сокращаются наполовину.

В законопроекте также предлагается предусмотреть возрастную дифференциацию несовершеннолетних преступников (14-16 лет, 17-18 лет), с учетом которой максимальные сроки лишения свободы будут составлять соответственно шесть и десять лет независимо от максимальной санкции, предусмотренной статьей УК РФ.